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社会保障制度建设视野中城市低保对象退保难问题的研究 　　摘要　将有劳动能力的低保对象退保难的问题置于社会保障制度建设视野中考察发现，导致退保难的主要因素有：我国社会保障制度体系不完善，分类施保制度不健全，低保制度实施过程中重资金保障、轻就业服务保障。有劳动能力的低保对象实际上是被社会排斥的群体，应从社会保障政策、就业政策、家庭服务支持政策等方面对他们提供综合性的保护和支持，将他们重新整合于劳动力市场。 　　关键词　城市低保对象；退保难；问题；对策 　　中图分类号　c913.7　文献标识码　A　文章编号　1003-8353(2009)02-0038-06 　　 　　当前，我国城市低保对象中明显分成两大类群体：一是老人、儿童、残病等不能自食其力的人员群体；二是处在劳动年龄阶段且有劳动能力的人员群体，这个群体占低保对象总数的比例大，而且低龄化、吃低保持续时间较长。近年来，所谓的“福利依赖”问题的理论研究逐渐升温，在操作层面上，如何促使有劳动能力的低保对象退保，也成为低保动态管理的重点和难点。 　　从发展型社会政策的理论出发，两类群体是否有劳动能力的差异，决定了低保政策目标的不同设计，对无劳动能力的低保对象来说，低保目标是保障其基本生活水平；对有劳动能力的低保对象，保障基本生活水平仅仅是过渡性目标，根本性目标是促使他们“重新回到劳动力市场，成为自食其力的公民。救助的目的是让他们将来不需要救助”。由此，如何有效地促进低保对象就业成为他们能否退出低保的关键所在。以往研究低保对象退保难的问题大都是从制约他们就业的因素着眼，并侧重于低保对象自身素质和经济社会环境的综合考察，认为制约低保对象就业的主要因素包括低保对象文化程度低、缺乏技术专长、劳动力市场上供大于求、劳动力市场的不规范、低保配套政策的负激励效应等等。实际上，制约低保对象退保的因素具有多重性，本文从我国社会保障制度建设与实施的层面切入，深入探讨有劳动能力的低保对象退保难的有关政策性因素。 　　 　　城市居民最低生活保障制度是政府为了应对由于体制转轨与社会保障制度不完善，导致大量下岗失业人员生活陷入贫困而出台的重要社会政策。国务院《城市居民最低生活保障条例》第二条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。当接受低保成为有劳动能力的贫困人员的权利，并作为一种制度性安排时，所谓的“福利依赖”问题随之产生，据此，我们有理由怀疑这是“政策衍生问题”，与社会保障制度体系及具体实施问题有密切关联。将低保对象退保难的问题置于社会保障制度建设与实施的视野考察会带给我们一些新的启示与思考。 　　本文的资料主要来自于济南市的调查，包括文献资料和访谈资料，前者通过梳理1996年至2007年济南市城市低保方面的有关政策措施获得；后者是在2006年12月至2008年4月期间，通过对济南市天桥区、市中区、历下区的5个社区居委会以及这5个社区中的40个低保家庭的五轮追踪访谈获得。本调查样本是按立意抽样获得的，其中有37户中每户至少有1个成员处在劳动年龄阶段且有劳动能力(在校生除外)。 　　 　　一、我国社会保障制度体系不完善，尤其是教育救助、医疗保障和老年人福利制度不健全，低保家庭中的主要劳动力因养老、医疗和子女教育负担重而难以退出低保。 　　 　　世界各国社会保障体系构成不尽相同，但都涵盖了社会保险、社会福利、社会救助这些基本内容，其中低保(贫困救助)和医疗保险、疾病保险(病假工资)、教育救助、医疗救助、老年人福利等属于同层次的保障项目，在社会保障体系比较完善的国家，各项目所保障的目标人群明确，保障责任边界清晰，各司其职，平行发展。而我国则不尽然，使城市低保成了社会综合救助制度。 　　从济南市的情况看，2002年济南市就制定了针对低保对象的医疗救助制度，以后不断完善。2006―2008年8月1日期间，济南市采取减免医疗费用和提供适当补助相结合的方式，对城市困难家庭实施医疗救助，即医疗救助对象在定点医院就医发生的规定范围内的费用由医疗机构按一定比例减免，各区政府再根据实际支出的医疗费用数额给予一定的补助。实际上，济南市各区规定的减免比例和补助比例都很低，加之医院药费虚高，使医疗救助相对于医疗费用来说近乎杯水车薪。2008年8月1日之后，济南市开始实施城镇居民基本医疗保险制度，这一制度对于扩大城镇社会医疗保险的覆盖面、缓解因病致贫问题具有重要意义。但是，该制度的原则是重点保障住院和门诊大病医疗需求，兼顾门诊，相对于低保家庭的经济条件，住院和门诊规定病种(恶性肿瘤及白血病的治疗、肾功能衰竭的透析治疗、器官移植的抗排异治疗)医疗费用中个人负担比例较高，一般门诊医疗费用几乎完全个人负担。教育