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推进乡镇职能转变，加强农村公共服务 ――以湖北省乡镇综合改革为例 建设服务型政府是党的十七大提出的明确目标。乡镇政 府作为直接面向广大农民的最基层政权组织，如何转变职 能、创新体制机制、增强公共服务能力，为农民生产生活和 农村发展提供有效的服务，是建设服务型政府亟待研究的现 实问题。农村税费改革对农村经济社会产生了深远影响，也 为推进乡镇改革提供了契机。本文以湖北省乡镇综合改革的 情况为例，试对农村加强公共服务的路径和乡镇政府在此过 程中的职能转变进行浅析和探索。 一、湖北乡镇改革的基本情况 湖北是个农业大省，乡镇也以农业型乡镇居多。随着农 村税费改革的不断深入，由此引发的一系列问题和深层次矛 盾日渐凸显，如政府人员冗余、财力窘困、公共服务不到位 等。为巩固税费改革的成果，建立适应新形势的农村管理体 制和运行机制，促进农村各项事业的发展，湖北省 2003 年 下发了《关于推行乡镇综合配套改革的意见》。2004 年，选 取咸安、老河口等七个县 （市、区）进行乡镇综合配套改革 1 试点。 （一）改革的主要做法和成效 概括起来，综合配套改革的重点主要是乡镇行政机关改 革和事业站所改革。 1、乡镇行政机关改革。主要内容包括：一是精简了机构。 乡镇不再设立政协机构，乡镇与村之间取消中间管理机构。二 是整合规范了内设机构，每个乡镇统一设“三办一所”，即 党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和财政 所。三是严格控制行政编制，按照乡镇大小分别核定 45、40、 35名乡镇机关行政编制，原有人员竞争上岗。四是实行乡镇 领导班子交叉任职，减少了领导职数。 改革精简了乡镇机构和人员，减少了工作层次和分工重 叠，加强了各方面工作的协调与配合，一定程度上减少了行 政经费支出，提高了行政效率，改进了工作作风。大多数干部群 众对此表示认可。 2、乡镇事业站所改革。长期以来，政府直属的“七站 八所”一直是农村公益服务的主要载体。但受各方面因素影 响，这些站所目前已不适应形势发展的要求，难以发挥应有 的作用，必须进行改革。乡镇事业站所改革的主要做法是： 将过去 “七站八所”承担的行政职能剥离出来，站所转制为 自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构，人员退出事业 编制序列。通过引入竞争机制、合同管理、农民认可、考核 2 兑现等方式，实现农村公共服务市场化和社会化。 改革以后，原来吃皇粮的事业站所普遍感受到了压力， 认识到失去了行政垄断特权，不能再向农民乱伸手，今后必 须通过提高自身服务水平才能获取生存与发展，提高了有关 人员为农服务的主动性和紧迫性。 （二）改革遇到的困难和问题 1、乡镇职能转变任重道远。 从试点情况来看，以 “精兵简政”为主要内容的乡镇行 政机关改革在短期内比较容易看到成效，但政府职能转变涉 及体制、机制等诸多因素，是一个长期渐进的过程，不可能 一蹴而就。另一方面也应看到，在现有财政额度内精简了机 构和人员，一定程度上也削弱了乡镇的政权组织力量。农村 税费改革后，乡镇政权运转主要靠上级财政转移支付，可支 配财力十分有限，精简下来的富余人员还需要大笔费用安 置，乡镇财政根本无力承担。这些问题都对乡镇政府有效发 挥作用提出了更大的挑战。 2 、事业站所改革困难重重。 试点地区的大部分事业站所基础薄弱，有些甚至负债累 累、名存实亡，改革在实际操作过程中难度很大。有些地区， 事业站所换章换牌后，并没有从根本上转换机制，与政府的 关系“剪不断，理还乱”，人员虽然退出了事业编制序列， 但身份没有买断，也没有有效的分流渠道，仍滞留在原单位， 3 导致事业站所包袱沉重，难以发展。而身份置换需要财政支 出大笔费用，短期成本过高，改革面临控制成本与追求效果 之间的两难选择。大部分乡镇政府根本没有足够的财力用来 兴办公益事业。以一个中等水平的乡镇为例，大约 75%以上 的财力用于机关和事业单位人员工资支出，除去招待、通讯、 交通等办公经费，真正能够用于发展公益事业的资金所剩无