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城市基础设施领域公私合作政策的扩散-行政管理 城市基础设施领域公私合作政策的扩散 张闫龙 【摘要】城市基础设施和公共服务的质量对于地方经济发展至关重要。公私合作模式被广泛认为是能够解决城市基础建设资金短缺、管理效率低下的有效措施。论文运用1992-2008年中国地级市基础设施项目数据对公私合作政策在中国城市间的扩散机制进行了探讨。研究对比了内生因素模型、制度因素模型和竞争模型对地方政府采取公私合作模式几率的影响；同时还进一步讨论了不同因素的作用效果在不同扩散阶段的相对作用，以及政府间财政关系和政治联系对不同模型效果的调节作用。论文的结论对深入理解中国情境下政策扩散的独特机制有一定的贡献。 关键词 政策扩散 公私合作 基础设施 【中图分类号】D601 【文献标识码】A 【文章编号】1674 - 2486( 2015) 03 - 0025 -26 张闫龙，北京大学光华管理学院组织管理系，助理教授。 一、引言 基础设施的数量和质量对地方经济发展和城镇居民福利的提高具有重要的影响。随着中国工业化和城镇化进程不断深化，改善基础设施和公用事业的服务水平变得愈发迫切。由于旧体制下国家主导的基础设施投资体系难以满足这些建设的巨大资本需求，地方政府不得不寻找替代的融资方式以扩大服务能力、提升服务质量。 自20世纪80年代初期起，北美、欧洲、澳大利亚和亚洲的一些城市逐渐探索出一种新型城市发展政策(Brenner，2004；Harvey，1989；Jessop＆Sum，2000；Owen，2002)。在这些创业型城市中，政府运用公共部门的资源和权力推动地方经济增长，政府传统意义上的管治和福利职能趋于边缘化。他们以市场标准评估政府工作的目标和效率，强调在保守的预算政策基础上通过增加税收来改善地方财务状况。很多创业型城市( Entrepreneurial City)将土地出让、房地产和基础设施建设视为增加财政收入、促进经济增长的主要手段。尽管这些城市在政治、经济、社会等方面存在显著差异，但他们刺激和推动地方经济发展的政策选择却惊人地相似(Harvey，1989；Leitner，1990; Leitner＆Sheppard，1998)。 同世界上其他城市一样，为提升城市形象并营造良好的商业氛围以吸引国内外投资，我国的城市也设法调动内外部财源，扩大对城市基础设施、文化、旅游业和娱乐项目的投资。从90年代早期起，我国的一些沿海城市（如青岛、宁波和上海）就开始借鉴和效仿创业型城市的发展战略。在随后的实践过程中，经过政策研究机构和政策制定专家的理论化努力，创业型城市的发展理念进一步和中国城市管理实践相结合，产生出以“经营城市”战略为代表的界定明确的政策范式。 对比不同城市的战略举措，我们可以发现经营城市这一战略包含的主要政策措施有（何忠平，2004）：第一，地方政府将土地公开出让和发展房地产业作为财政增收和经济增长的主要手段，以此实现对城市资产的经营；第二，地方政府直接推动基础设施建设，同时面向私人投资者积极推动基础设施部门（如地铁、供水、水利和废物管理）的公私合作( Henisz et al．，2005)；第三，地方政府争相降低外商直接投资门槛，极力打造良好的商业环境吸引投资者。 可见，在这一新兴发展战略中，以混合所有制、公私合作( Pulic - privatePartnerships，PPP)模式为特征的基础设施和城市公用事业的投融资方式，成为广受地方政府欢迎的重要政策选择。然而，在形成公私合作模式的过程中，不同城市对于在何种程度上允许非国有投资者参与基础设施项目的运营和建设存在巨大差异。公私合作模式的实现方式有多种。地方政府在决定采用什么形式、放开哪些领域时，会考虑他们自身的能力和不同领域的具体特征。在投资协议上，一个PPP项目可能采取的形式包括管理和租赁合同、特许经营、绿地项目或民营化。这些协议对行政和管制资源的需求不同，对进入基础设施领域的私营部门的依赖程度也不同。 为了解释地方政府在推动基础设施公私合作政策方面的差异，同时理解基础设施领域公私合作模式的扩散机制，本文在对以往政策扩散和政策创新的文献基础上，提出解释这一扩散现象的主要理论假设，验证西方政策扩散研究中得出的主要观点对于中国情境下政策扩散现象的解释力。同时，本研究将深入探讨中国情境下政策扩散的特殊机制，并希望通过这些讨论丰富既有政策扩散的研究文献。 二、基础设施领域公私合作的主要方式 在基础设施领域，PPP的主要形式有四种，即管理和租赁合同(Managementand Lease Contract，MLC