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行政不作为国家赔偿的责任探析 　　摘　要：按照社会契约与人民主权理论，政府有义务依法履行人民委托的公共权力，因此如若行政机关未能依法履行其职责并导致行政相对人合法权益受损，则国家需承担赔偿责任。由于行政不作为国家赔偿问题较为复杂，此次修订的《国家赔偿法》未能将其纳入国家赔偿范围。对于行政不作为国家赔偿责任特别是其构成要件等关键课题尚需学界的进一步努力。 　　关键词：行政不作为；国家赔偿；责任；新《国家赔偿法》 　　 　　中图分类号：D63 　　文献标识码：A 　　文章编号：1671-6604(2010)04-0070-06 　　 　　一、问题的提出 　　 　　1992年某市成立了国有独资公司A公司修建该市外环路，收费性质为事业性收费。由于资金不足，中途停建，该市引进外国B公司与A公司共同成立了c公司继续修建外环路。根据我国公路管理法的有关规定，道路修建主体若由A公司变更为c公司，则道路收费性质亦应该随之变更为经营性收费(在收费标准上，经营性收费要高于事业性收费)，因此，该公路建成后不久，c公司即申请省政府批准改变道路收费性质。但是申请提交后一直未得到批复，迟至2004年省政府方予以批准。而在c公司等待批复的近10年中，特别是2002年以后，周边地区从只有C公司修建的一条外环公路发展到有三条收费公路，而且其他两条公路的地理位置远远优于c公司的收费公路。因此，c公司修建的外环路利用率逐年下降，公路收费总额亦逐年锐减。c公司认为，省政府当初未能及时批复其提交的公路收费性质变更申请，导致其近十年中只能沿用低收费标准，由此给公司造成巨额经济损失。c公司遂以省政府、交通厅、物价局、财政厅等行政机关为被告提起行政诉讼，就其行政不作为要求巨额国家赔偿。鉴于上述行政机关对于c公司提交的公路收费性质变更申请未能及时批复并由此导致c公司实际经营所得远低于应然所得这一案件事实，原被告各方经过协商达成了和解协议，省政府同意向c公司支付一笔巨款作为经济赔偿。 　　纵观该案，C公司因收费性质而发生的巨额经济损失本来完全可以避免――如果相关政府机关及时履行其行政职权。这让人们明白无误地看到，不仅行政机关滥用职权会导致行政相对人合法权益受损，而且未及时履行其法定职能一样可能导致行政相对人合法权益的丧失。遗憾的是，我国现行《行政诉讼法》以及《国家赔偿法》只关注了前者而未能针对后一种作出明确规定，这一立法框架一方面导致许多因行政不作为而受损的行政相对人得不到相应的国家赔偿，另一方面也是对行政主体及其工作人员的变相放纵，从而有损于政府的公信力与尊严。有鉴于此，从立法层面解决行政不作为的国家赔偿问题已经迫在眉睫。 　　 　　二、设立行政不作为国家赔偿 　　责任的理论基础 　　 　　关于行政不作为的界定，学界有多种表述。有的认为，行政不作为是指行政主体依公民、法人或者其他组织的合法申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或者拖延履行的一种行为方式；有学者则更进一步，提出行政不作为指的是行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行且也有可能履行相应的法定职责，但却不履行或者拖延履行的行为形式；还有学者将不作为的具体方式进行了区分，指出，行政不作为是指行政主体负有某种法定的作为义务，在应当为之且可能为之的情况下，却拒绝履行或者拖延履行的一种行为形式；也有学者从行为主体上进行了细分，提出行政不作为是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。 　　上述界定均从某一侧面揭示出行政不作为的外在特点，综合而言，行政不作为的构成应当包括如下元素：第一，行政不作为的主体是行政主体及其工作人员；第二，行政不作为的前提是行政主体依法负有某种作为的义务；第三，行政主体及其工作人员应当且有能力、有条件根据行政相对人的申请按法定期限作出答复；第四，行政不作为可能表现为行政主体及其工作人员逾期未作出任何答复，也可能表现为虽未逾期但却明示其拒绝答复(包括肯定性答复和否定性答复)。 　　按照社会契约与人民主权理论，政府的公共权力来自于人民的给予和委托，而人民之所以让渡出权利和自由并将由此形成的公共权力委托给政府，是因为他们相信政府能通过资源的集中调配满足他们的共同利益需要。因此，在现代民主国家，政府存在的唯一价值和目的就在于通过公共权力实现公共资源的最优化从而实现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的理想蓝图。正是从这个意义上，对于政府而言，“一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺，政府权力来自人民，必须对人民负责。”因此，将行政不作为纳入国家赔偿的立法范围从而建立起行政不作为国家赔偿制度应当是每一个自称为“民主”的国家的必然选择。 　　从政府职能历史发展看，将行政不作为纳入国家赔偿范围也是“行政国家”形成