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行政立法计划程序的研究 　　摘要：科学、合理地确定行政立法计划程序，对于保障行政立法计划的有效制定，进而保障行政立法的有序进行，都起着至关重要的源头性保障作用。本文在对我国行政立法存在的问题进行深入分析的基础上，提出了制定行政立法计划应遵循的程序。 　　关键词：行政立法；行政立法计划；行政立法计划程序 　　中图分类号：D912.1　文献标识码：A 　　 　　一、行政立法计划概述 　　 　　(一)行政立法概述 　　行政立法是指享有制定行政法规或规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文件的活动。行政立法排除了没有行政立法权的行政机关制定规范性文件的活动。行政立法既然是行政机关作为制定主体进行的立法行为或称为准立法行为，其主体具有行政性，其形式具有立法性，其内容和效果同时具有行政性和立法性，因此性质必然兼具行政性与立法性。 　　 　　(二)行政立法计划概述 　　行政立法计划既然是针对行政立法作出的工作计划，是对行政立法的一种安排，理应包括短期计划和长期计划，如日本中央政府的综合性经济计划就分为年度计划和中长期计划。因此，行政立法计划应包括短期立法计划(即年度立法计划)和中长期立法计划(即传统意义上的立法规划)。因此，本文所述的行政立法计划中的“计划”一词是在广义上使用的，是包括行政立法规划的行政立法计划。因此，所谓行政立法计划就是享有制定行政法规或规章权力的行政机关根据国民经济及社会发展的总体计划，根据当前形势和具体情况，制定并发布的今后一定时期立法工作的任务和纲领。作为一个程序步骤的行政立法计划，实质可以被认为是对某项行政立法的必要的一种评价和权衡。行政立法计划对行政主体和行政相对人均具有重要的功能，能使各行政法律关系主体协调一致地实现既定行政目的。 　　 　　(三)行政立法计划与行政立法立项 　　立项是制定行政法规或规章的形式上的起点，制定行政法规或规章都必须从立项开始。而行政计划所规范的未来的因素与人们的预测不一致时，变更行政计划使其符合客观事实就成为必要。因此，未来事项的可变性因素决定了行政计划的可变性。因此，立项中的个别立项也可以看作是行政立法计划的个别改变，而不应以此为由将行政立法计划同立项对立起来。因此，行政立法计划和行政立法立项两者都是行政立法的启动步骤。在某种程度上说，行政立法立项是从个别、局部的视角来看行政立法计划，而行政立法计划则是从总体的视角来看行政立法立项，因此，行政立法计划是行政立法立项的总称，两者只是看问题的角度不同而已。 　　 　　二、我国行政立法计划现状及对策 　　 　　(一)缺乏统一计划 　　目前我国行政立法存在一定的冲突，包括行政立法同立法机关立法的冲突和行政立法内部的冲突，具体包括行政法规与法律的冲突、行政规章与法律法规的冲突、行政法规和行政规章相互间的冲突。除了立法冲突外，行政立法还缺乏科学的先后顺序。产生上述立法冲突的原因为：第一，行政立法缺乏全局观念，没有进行整体计划；第二，行政立法与中国社会实际及法律环境实行结合不够；第三，行政立法与国家行政管理体制改革不统一、不协调；第四，缺乏前瞻性，即没有给可能新增的管理职能留下空间；第五，行政立法权力界限的模糊性也是其中的一个重要因素。这说明行政立法产生冲突的主要原因是缺乏统一计划，这就需要在立法之前先对立法权限进行统一、科学地计划，避免在实际立法中的权限重叠和冲突。因此，立法计划应该成为防止立法之间冲突、交叉、重复而造成资源浪费的最有效的措施之一。 　　 　　(二)缺乏专门计划部门和计划保障条件 　　目前除少数综合性极强的规章外，大多数规章都由行政主管部门起草，再向政府法制部门提交规章送审稿。这样的运作方式带来了几个问题：首先，削弱了政府法制部门在规章制定过程中的主导地位和控制能力，在很大程度上影响了行政立法计划的合理性和科学性。因此，必须改变目前这种部门主导型的立法状况，加强法制部门的行政立法权力，包括计划、起草(委托起草)等权力，以保障行政立法得以合理、科学地计划。其次，由部门掌握立法经费，使得政府法制部门难以在行政立法和计划制定过程中保持中立，从而影响立法的公正性。因此，政府财政部门应当根据立法计划为法制部门拨出立法专款，立法专款的拨付应根据法规或规章制定的具体需要逐件预算，不能笼统预算拨付。因此，应该加强行政立法计划部门即法制机构的权限，辅之以足够的经费。 　　 　　(三)行政立法中存在白色腐败现象 　　行政机关中存在权力部门化、部门利益化、利益法规化的现象，也叫行政立法的白色腐败现象，其具体表现方式包括：一是在立法项目的选择上，强化本部门的管理权限、垄断某一行政事务的管理权以及新的行政领域管理权的立法项目起草快、法规出台也快，但涉及保护人民群众合法权益、加大对本部门权力的制