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群体性行政诉讼的模式考量 　　[摘要]针对群体性行政诉讼，法院采用了两种不同的诉讼模式――代表人诉讼和分别诉讼，而理论界倾向于用代表人诉讼模式来解决群体性行政纠纷。分析两种诉讼模式，它们各有利弊，功能和价值各有侧重，应该共同为解决群体性行政纠纷服务，具体如何选择则需要法院来考量。另一方面，为更好地解决群体性行政纠纷，还需要建立相关的配套制度。 　　[关键词]群体性行政诉讼；代表人诉讼；分别诉讼 　　[中图分类号]DF9　[文献标识码]A　[文章编号]1672―7320(2009)01―0028―05 　　 　　一、问题的提出 　　 　　群体性行政纠纷是指因同一或同样的具体行政行为涉及许多人利益而引起的行政纠纷，因群体性行政纠纷而引起的行政诉讼就是群体性行政诉讼。随着行政权力的膨胀和社会的转型，群体性行政纠纷日益增多，群体性行政诉讼也呈上升的趋势，如陈祥军在对海口市各法院审理集团诉讼案件的实践进行调研后，统计到“涉城建、规划、颁发房屋所有权证等行政纠纷案件7起，约占集团诉讼案件的8％”，而且“集团诉讼案件在行一、行二审诉讼案件中所占的相对比重不断上升”。 　　群体性行政诉讼涉及的人数众多，影响广泛，理论界和实务界都十分关注。当前，法院在群体性行政诉讼中没有完全按照这样的预想去实践，群体性行政诉讼并没有统一的诉讼模式。例如，2004年，由于有关部门不给办理相关建房手续，江苏省无锡市的45户村民计100多人将有权办理建房手续的5个行政部门一并告上了无锡市中院，案子转到惠山法院后，惠山法院通知村民去谈话，要求45户村民单独起诉，5个行政部门也要分开起诉。2006年，122位村民由于宁波市北仑区人民政府没有公告征用土地方案，以区政府行政不作为侵犯其知情权为由提起行政诉讼，要求区政府限期公告征用土地方案。宁波市镇海区法院审理后认为，原告方各自承包的集体土地和使用的宅基地、自留地不在同一地块，且被当地政府部门在不同时间内，根据不同建设项目、不同批次分别征用的，被告的征用土地公告也应根据不同时间、不同批次、不同建设项目分别作出，每次征用土地公告都是独立的具体行政行为。因此，本案不是必要的共同诉讼，原告方对不同的具体行政行为应分别提起诉讼，遂裁定驳回原告方的起诉。然而，2003年，海南省万宁市111名师范毕业生由于毕业安置问题，起诉海南省万宁市教育局、万宁市政府，海南中级人民法院受理并做出了判决，认可原告以代表人诉讼方式起诉。按照学界的观点，法院对群体性行政诉讼分别立案和审理是为了避免群体性行政诉讼由于主体过多而可能带来的麻烦，为了追求办案的个数和获得更丰厚的办案奖金，甚至有司法不“独立”之嫌。另外，我国的代表人诉讼制度不如国外的集团诉讼制度完善，也是法院不认可代表人诉讼方式的原因之一。那么，对群体性行政诉讼分别立案和审理是否就是法院基于不相关考虑而做出的决定呢?代表人诉讼是否就应该是法院对群体性行政诉讼应该采取的唯一方式呢?笔者认为，其实，综观《民事诉讼法》及其司法解释以及《行政诉讼法》及其司法解释关于代表人诉讼的规定，都没有规定法院面对群体性行政诉讼时，必须采取代表人诉讼模式，说明立法者的意图也不在此，至少法院的做法是不违反现行的法律法规的。那么，是否代表人诉讼模式在解决群体性行政纠纷上优越于其它诉讼模式，以至于法院应该绝对地选择该种模式?这就需要对群体性行政诉讼模式进行深入的分析。 　　 　　二、群体性行政诉讼的两种模式 　　 　　考察我国现行法律法规的规定以及司法实践，我国现存的群体性行政诉讼模式主要有代表人诉讼和分别诉讼两种。 　　 　　(一)代表人诉讼 　　《行政诉讼法》中并没有规定代表人诉讼制度，但《行政诉讼法》第26条规定，“当事人一方或者双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼。”《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第14条第三款规定，“同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。”根据以上规定，实际上行政诉讼中也可以适用代表人诉讼制度。只不过在如何展开代表人诉讼时，可以根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第97条的规定，适用《民事诉讼法》及其司法解释的规定。《民事诉讼法》及《最高人民法院关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》关于代表人诉讼制度的规定主要集中于《民事诉讼法》第54条、55条和《最高人民法院关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》第59条、60条、61条、62条、63条、64条。但是，基于行政诉讼原理与民事诉讼原理的不同，对代表人诉讼制度应该作一些适合行