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论城乡建设用地增减挂钩政策中农民权益的保护 城乡建设用地增减挂钩政策是国家为了缓解 土地利用紧张状况、加快城镇化进程而出台的一项重要举 措。该政策实施以来，在发挥积极作用的同时也暴露出各种 问题，尤其是对农民权益的侵犯，“农民被上楼”、农民被 剥夺其土地产权等现象愈演愈烈。因此，我们需要及时采取 积极有效的措施保障农民合法权益，以更好地发挥该政策的 作用。 关键词：增减挂钩农民权益问题对策及建议 城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将 若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块） 和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建 新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整 理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础 上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约 利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。 城乡建设用地增减挂钩政策的实施，有利于促进城乡统 筹、新农村建设和耕地保护“三位一体”的程序一体化建 设；有利于促进经济社会可持续发展。然而，在该政策具体 实施过程当中，暴露出诸多问题，例如指标分配缺乏依据， 项目区资金落实困难，农村用地结构未优化，农民合法权益 无法得到保障等。 一、增减挂钩与农民权益保护的关系 2011年12月26日，国土资源部颁布《关于严格规范城 乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》。该《通知》明确强 调要切实维护农民土地合法权益，包括充分尊重农民主体地 位、确保收益返还农村、加强农村集体土地权属管理等重要 内容 由此可以看出，在该政策的实施过程中，国家高度重视 农民权益保护问题。而事实上，农民合法权益的保护也攸关 该政策的成败。农民权益得到保障无疑会推动该政策的顺利 实施，反之，则会从根本上阻碍该政策的推行；因为增减挂 钩政策离不开农村土地、离不开对农民合法权益的干涉。 然而，该政策在实施过程中引发了一系列侵犯农民权益 的问题，如农民“被上楼”、“强制拆迁”、“暴力拆迁” 所引起的恶性群体性事件等，违反了增减挂钩政策的初衷， 也影响了社会的和谐与稳定。 二、侵犯农民权益的具体表现形式 首先，未经农民同意强拆强建，强制实行增减挂钩。国 土资源部颁布的《通知》明确规定充分尊重农民主体地位， 尊重农民意愿；旧房拆迁、新居建设等必须征求农民意见， 在农民的参与和同意下开展增减挂钩；严禁强拆强建，严禁 强迫农民住高楼。但是在实践当中，由于土地财政的利益驱 使，政府往往忽视农民的利益，强拆强建，因暴力拆迁所引 发的自焚事件也是频发不止，甚至引发了一连串的流血事 件。而政府以增减挂钩的名义争取更多的集体土地，将土地 出让来招商引资，甚至从中谋取非法利益，以牺牲农民的利 益为代价使得土地成为政府财政的重要来源。 其次，擅自开展增减挂钩试点，擅自扩大增减挂钩周转 指标规模。对挂钩试点资格的取得，《通知》指出，未经国 土部批准，不得以各种名义擅自开展增减挂钩和建设用地置 换活动。各地开展增减挂钩试点的范围和规模，必须严格控 制在部下迗的年度增减挂钩指标规模之内，严禁擅自扩大增 减挂钩指标规模或循环使用计划指标。然而在一些地方存在 着这样一些现象：政府由于没有挂钩指标而无法得到上级拨 付的补偿款，农民拆了房之后因无法得到补偿或者补偿标准 低无法盖起新房；拆了房的地不复垦为耕地，转为建设用地 又没有增减挂钩指标或审批等一系列非法行为。这些行为实 际上剥夺了农民基本的居住权以及获取土地收益的权益。 再次，农民“被迫上楼”，给农民的生产生活带来极大 的不方便。一些地方以“增减挂钩”的名义过度实施拆村运 动【1】，使得很多农民被迫集体上楼，这无疑侵犯了农民的 居住选择权以及对土地的收益权等。此外，农民“上楼进社 区”也就意味着农民上田路途拉长，多数大型农机械无地可 放，生活成本大幅度增加，额外的用水、用电、取暖等开支 给农民带来很大的负担，生产方式和居住方式严重脱节【2】。 加之配套的公共设施的建设和维护无法得到保障，从农民的 角度来看，是对农民权利的损害。 此外，擅自剥夺农民的土地产权，侵犯农民土地上的利 益。根据我国《物权法》、《土地管理法》等的相关规定，农 村土地产权包括宅基地使用权、自留地（自留山）使用权、 农用地承包权、农村集体建设用地使用权等。国家行政学院 社会和文化教研部副教授、社会学博士张林江认为，“农民 进城有很多种方式，不应该与土地的产权挂钩。但是现在一 些地方的做法是逼着农民进城，通过居住集中、耕作集中等 方式，要收走农民的土地产权，或者要用城里的社会保障等 福利来美其名曰‘换走’农地的土地产权。这事实上都是用 所谓的表面合理理由来‘剥夺’农民，其目的不是‘利民、 福民’，而是彻头彻尾的‘剥夺’。”【3】 三、保护农民权益的对策及建议 第一，充分尊重农民意愿，提