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老年农民农地承包权有偿退出机制的探讨 　　摘 要： 为了促进农业适度规模经营及推进城镇化，我国已开始探索农地承包?嗟挠谐ネ顺觯?但当前的农地退出主要指向离乡进城农民。本文在微观调查以及相关经验分析的基础上认为，老年农民也应成为农地承包权退出的目标群体，并进而提出了“以承包权补充养老”的政策构想。调查表明，老年农民不但存在一定的退地意愿，并倾向以农地换保障，实施“以承包权补充养老”，不但可以降低退地的社会风险，还可以适当照顾老年农民生活。本文还进一步对该政策构想的具体推进及相应配套改革措施做了分析，特别是建议成立农地银行及明晰户内农地承包权配置。 　　关键词： 承包权退出；提前退休；补充养老；农地银行 　　中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）03-0033-10 　　作者简介：王常伟，上海财经大学财经研究所副教授；顾海英，上海交通大学安泰经济与管理学院教授 （上海 200433） 　　近年来，随着我国农地改革的深入，农地承包经营权的退出已提上议程。2015年出台的《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》指出：“在坚持农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上，在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权”。从中可以看出，农地承包经营权退出政策的指向主要为“有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户”，该部分农户已不存在对农地的依赖，通过退出农地承包经营权，不但可促进农地的适度集中，也因应了劳动力的快速转移，为深入推进城镇化提供条件。而从另一层面来看，另一个可行的农地承包经营权目标退出群体也应纳入政策考量之内，即老年农民。在我国，一方面农业的老龄化趋势越来越明显，很多老年农民的子女通过升学就业等途径，已在城镇地区安家落户，农地面临谁来继承的问题，另一方面，部分老年农民之所以高龄务农，很大程度上是迫于生计压力，在我国对老年农民保障力度相对不足的条件下，以农业生产维持生计成为老年农民无奈选择。因此，正视我国农业经营老龄化趋势以及老年农民养老保障需求，进一步激活农地权能，探索“以承包权补充养老”，可以作为我国承包经营权退出的一个重要路径。 　　“以承包权补充养老”即在国家政策的支持下，符合条件的老年农民以退出农地承包经营权为前提要件，换取一定的养老保障津贴。之所以强调“补充养老”，主要是基于我国农地细碎化配置的现实考虑，平均来看，我国老年农户的承包耕地面积有限，完全依靠“以地养老”或还不现实，在国家逐步提高农民基础养老补贴的条件下，农地承包经营权目前仅能作为老年农户养老的补充，或是农户基本生存需求的保障。尽管如此，面向老年农民的承包经营权退出政策，对于促进农地适度集中以及提高老年农民福利，仍有重要意义。本文在对农户退地意愿调查以及国外经验借鉴的基础上，提出“以承包权补充养老”政策，探索农地承包经营权退出新路径，既正视了农地的保障功能，也正视了农地的财产功能，既可促进农地的适度集中经营，又可照顾老年农民生活，不失为一举两得之策。 　　一、以承包权补充养老政策提出的背景 　　（一）农地经营的细碎化，对承包农地的退出提出了要求 　　改革开放后，我国基于人口的承包农地均分政策，适应了当时的生产力发展，有效促进了农业生产率的提高1，但也在一定程度上造成了我国农地经营的细碎化。随着农业劳动生产条件的改变、农业劳动力的转移以及非农就业收入的提高，农地细碎对现代农业发展以及农民收入增长的约束越来越明显。当前，我国2.2亿农户户均农地经营规模不到0.6公顷2，95%的农户经营面积小于1公顷，在联合国粮农组织统计的数据中，我国农场的平均规模最小3。经营规模的细碎在一定程度上扭曲了农地与劳动力的配置，也提高了农业生产的成本。目前，随着农业劳动力成本的上升，我国大宗农产品价格已基本高于国际市场水平，面对贸易自由化的趋向，农业的现代化已成为我国“新四化”的短板。为了提高我国农业的竞争力，增加从农收入，促进农地的适度规模经营已成为必然要求，政策在促进农地流转的同时，开始探索农地承包经营权的退出议题。而从国外的经验来看，农地的退出一是面向离农进城者，二是面向老年农民。因此，我国也应重视引导老年农民退出农地承包权，以促进农地的适度规模经营。 　　（二）农业经营的老龄化，对专业农民提出了需求 　　促进老年农民退出农地承包权，不但可以释出更多农地，而且还可以因应农业的老龄化。农业老龄化是工业化过程中的一个普遍现象，尽管随着农业机械化的发展，农业对体力的要求越来越低，但现代农业的发展，还需要一定的技术与经营，有研究表明，老年农民在农业生产方面存在一定的弱势，或将会制约现代农业的发展4。当前，我国农业老龄化的现象已非常突出，其