乡镇公共服务供给的体制困境与转轨路向-中国科技论文在线.PDF

乡镇公共服务供给的体制困境与转轨路向 陈潭 （中南大学公共政策与地方治理研究中心，长沙 410083） ［摘 要］在后农业税时代和新农村建设的政策框架下，乡镇政权毫无疑问地需要实现重大的职能转 变，因而组织和承担农村公共服务供给的职责理所当然。然而，处于压力型体制末端的乡镇公共服务供给 仍然存在着主体不明、职责不清、能力不足、程序不顺、效果不佳的缺陷。因此，改革路径的良性设计和 现代乡镇制度的建立对于乡镇公共服务供给体制的转轨具有十分重要的意义。 ［关键词］公共服务；体制困境；转轨路径；乡镇治理。 一、乡镇政府仍然是农村公共服务供给的主导者 对于乡镇政权的研究，学术界若干年来一直存在着“强化”与“弱化”的对立观点。 强化论认为，在市场经济条件下，政府的作用应当逐步增强，只有这样才能规范市场，组织 弱者，保护弱者，维护社会稳定，最终维持市场机制，因此改革中应当强化乡镇政府的政权。 弱化论认为，目前乡镇政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，如“逼民致富”干预农 民具体生产活动、参与企业生产经营活动、以政府名义招商引资等，影响甚至阻碍了农村经 济的正常发展，因此应当有必要实行弱化乡镇层级。 作为已经长时间存在的一级政权，简单地进行强化或弱化这样的政治判断对于现阶段而 言意义不大。但是，对于乡镇职能某些方面的强化或者某些方面的弱化而言却是有意义的。 市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。 在这四个方面的职能中，乡镇基本上不具备履行经济调节职能的能力，也没有市场监管的能 力，因此，削弱、淡化、转移、合并那些与农村经济社会发展不相称或不相适应的职能是目 前乡镇体制改革的当务之急。作为一级政权的实质存在，乡镇真正需要切实抓好的应该是社 会管理和公共服务，具体而言，强化社会管理主要表现为加强乡镇落实国家法律法规和方针 政策、维护农村社会稳定、管理公共事务、促进基层组织建设、保障公民合法权益等方面， 如纠纷调解、安全生产、计划生育、民政优扶等；强化公共服务主要表现为围绕发展农村经 济和为“三农”服务，搞好农村基础设施建设、改进农民生产生活环境、健全农业社会服务 体系、发展农村文化教育等社会公益事业，如兴修农田水利设施、农业实用技术推广应用、 培育和引导农村市场的专业化合作组织等。 也就是说，乡镇公共服务职能主要就是为农村和农民提供公共物品。相对于私人产品而 言，农村公共产品必然满足农村公共需要，促使农民个人和农村社会整体受益。在农村公共 产品的谱系中，大致可以分为纯公共产品和准公共产品。典型的纯公共产品一般包括农业发 展综合规划以及信息系统、农村基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护等等。这些产 品由于涉及面广、投资大、影响深远，其提供不能由单一的农村基层政府提供，而乡镇政府 显然也没这个能力，因此纯公共产品的国家提供即“政府买单”显得理所当然。农村准公共 产品又可以划分为三类，第一类是在性质上接近于纯公共产品的农村准公共产品，如农村公 基金项目／本文系国家社科基金项目“新农村建设中的公共服务供给体制研究”（06BZZ035 ）、湖南省哲 学社会科学成果评审委员会项目“农村公共服务供给体制研究”（0608067C ）以及教育部“新世纪优秀人 才支持计划”2007 年度资助项目的阶段性成果。 作者简介 ／陈潭（1969－），湖南常宁人，博士，中南大学公共管理系主任、教授、博士生导师，中南大 学公共政策与地方治理研究中心主任，主要从事公共政策、公共事务与地方治理研究。 转载 中国科技论文在线 共卫生、农村社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、农田防护林、病 虫害的防治等；第二类是一般的农村准公共产品，如农村高中、职业化教育、农村水利灌溉 系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆等等；第三类 是在性质上接近于私人产品的农村准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水、农 业机械设备投入、农业多种经营等。根据公共产品理论，这些公共物品在一定程