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重新发现官僚制：西方公共行政理论对官僚制的再思考-行政管理 重新发现官僚制：西方公共行政理论对官僚制的再思考 段啸林 【摘要】现在公共行政理论研究中存在一种普遍的观点，认为韦伯式官僚制已经过时了，或者被更“好”的如网格、协作等管治模式所替代。论文质疑了这一观点，并批判了在评价官僚制中的“非黑即白”的绝对主义和“稻草人”式的虚假批判的逻辑错误，指出把公共行政理论的发展视为简单的从“低”到“高”、从“旧”到“新”的线性过程是片面的，应当从理论和实践两方面考察才能够正确理解官僚制。论文回顾了新公共管理、网格管理和协作治理理论对官僚制的批判和反思，然后从效率、民主和政治—行政二分原则三个角度对它在公共行政的实践进行了深入考察。论文认为，官僚制的核心原则和特征并没有受到根本的挑战，相反，高效率、有作为的官僚制依旧是公共利益的有力保障，甚至在推动非传统的治理模式，如网格管理和协作治理等方面发挥协调、指导作用。 关键词 韦伯式官僚制　公共行政　民主　效率　政治—行政二分原则 【中图分类号】Ｄ０３５　【文献标识码】Ａ 【文章编号】１６７４ － ２４８６ （２０１５）０５ － ０１２９ － ２５ 公共行政理论受马克斯·韦伯（Ｍａｘ Ｗｅｂｅｒ）的官僚制理论影响很大，建立理性、分工、专业化的官僚体系也成为现代国家的重要标志之一。从传统官僚制理论、新公共行政（Ｎｅｗ Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＮＰＡ）、新公共管理（ＮｅｗＰｕｂｌｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＮＰＭ）、新公共服务（Ｎｅｗ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｒｖｉｃｅ），到新公共治理（Ｎｅｗ Ｐｕｂｌｉｃ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）、网格管理和协作治理，对于官僚制的评价都成为诸多理论流派的关注焦点，其中一些理论本身就是建立在对传统官僚制的批判之上，因此客观评价官僚制成为理解公共行政理论发展的重要角度。 许多公共行政的研究者多把市场、网格和协作视为先进的治理模式和未来发展的潮流，而官僚制则是过时的、落后的。针对这种观点，一些学者始终主张重新认识官僚制。劳伦斯·林恩（Ｌａｕｒｅｎｃｅ Ｌｙｎｎ）（Ｌｙｎｎ，２０００）批判了几十年来公共行政研究赋予官僚制的刻板印象，他认为这种把公共行政理论的发展阐释为从“旧”到“新”的过程，而把官僚制模式视为传统的、正在被超越的模式的看法，是十分狭隘的。林恩通过对经典文献的阅读发现，传统公共行政理论比新的、客户主导的管理主义及相关模式更加尊重法律、政治、市民和公共价值。克里斯托弗·胡德（Ｃｈｒｉｓｔｏｐｈｅｒ Ｈｏｏｄ） （Ｈｏｏｄ，１９９６：２６８）指出，许多的新模式的倡议实际上是“重新包装在公共行政诞生伊始就被反复讨论过的观点”，德怀特·沃尔多（Ｄｗｉｇｈｔ Ｗａｌｄｏ） （Ｗａｌｄｏ，１９８４）认为在公共部门中借鉴私营部门的经验也不是什么新的观点，罗德里克·罗德斯（Ｒｏｄｅｒｉｃｋ ＡｒｔｈｕｒＷｉｌｌｉａｍ Ｒｈｏｄｅｓ）（Ｒｈｏｄｅｓ，１９９４）也认为当时英国公营事业私有化的改革限制了政府公共服务提供的能力，并大胆地预测英国将最终回归官僚制。 自１９７０ 年代以来， “新韦伯式国家（Ｎｅｏ － Ｗｅｂｅｒｉａｎ Ｓｔａｔｅ）”概念的崛起也成为重新理解官僚制的重要视角。许多欧洲国家推行了政治自由化、经济私有化和行政中倡导ＮＰＭ 的改革，但是效果不佳，最终又被迫回到强化官僚制的制度建设和执行能力上来。全球范围内类似的回归被归结为“新韦伯式国家”的兴起，其中官僚体系不再被视为民主的威胁，而其作为执行决策的工具价值被重申（Ｂｒｏｗｎ，１９７８；Ｐｏｌｌｉｔｔ ＆ Ｂｏｕｃｋａｅｒｔ，２００４）。在对欧美、加拿大、澳大利亚等地的公共行政改革进行比较研究后，克里斯托弗·波利特（Ｃｈｒｉｓｔｏｐｈｅｒ Ｐｏｌｌｉｔｔ）和海尔特·鲍科特（Ｇｅｅｒｔ Ｂｏｕｃｋａｅｒｔ） （Ｐｏｌｌｉｔｔ ＆ Ｂｏｕｃｋａｅｒｔ，２００４）质疑了ＮＰＭ的普遍适用性，并倡导一种新韦伯式国家的模式，旨在革新传统官僚制，使之变得“更加专业、有效率，更加便利地服务市民” （Ｐｏｌｌｉｔｔ ＆ Ｂｏｕｃｋａｅｒｔ，２００４：１９）。他们把新韦伯式国家的特征归纳为：重申国家在解决公共问题中的主体地位，但是也强调政府要实现从以规章制度为主的内部导向到以公民的需要和意愿为基准的外部导向的转变；重申代议制民主在国家治理中的主导地位，但也重视公民直接参与公共事务的从属地位；重申行政法在捍卫国家—市民关系中的基本原则和核心价值，强调以规则为基准的行政，但是也强调绩效导向；维护政府在直接提供公共服务中的独特地位，但是也要重视市场手段，提高效率。 客观评价官僚制对于理解公共行政的实践和指导我国的行政改