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从社会保险法论统筹养老金收支制度之完美 　　摘要：统筹养老金制度是养老保险制度中一个重要而敏感的话题。本文在《社会保险法》的背景下，讨论该法在制定统筹养老金收支方面的不足，认为应从法律层面将缴纳与领取统筹养老金标准统一，并在此基础上将公共财政补贴投向统筹缺口部分。本文论证了问题成因，提出了自己的观点和建议，旨在法律层面完善制度设计，实现基本养老保险制度健康发展。 　　关键词：统筹养老金收支 当地职工月平均工资 统筹账户 　　 　　自1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》后，国务院、人力资源和社会保障部（原劳动和社会保障部）出台一系列政策来全面推行养老保险制度，取得了极大的成效。“到2008年为止，基本养老保险收入9740.2亿元，累计结余9931.0亿元，参保人数21891.1万人。” 但养老保险仍然有许多问题得不到很好地解决，其中就包括统筹养老金收支制度。 　　一、对《社会保险法》关于统筹养老金收支制度的分析和困惑 　　《社会保险法》从2007年开始审议，历经3年4审，2010年10月28日获通过，于2011年7月1日起施行。从养老保险的制度层面看，该法的通过终于使养老保险在法律层面制度化，转变了原来只是从行政法规甚至部门规章的层面规制养老保险，避免了原来养老保险制度立法层次不高，权威性不强的后果。 　　《社会保险法》第十一条对统筹养老金制度做了制度化的规定：“基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。”在基本养老保险缴纳时还规定：“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。”即缴纳部分是按职工个人或本单位职工工资总额比例核算而出。 　　而第十五条对支付养老保险的规定：“基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。”支付考虑到职工个人工资和当地职工平均工资两个方面。 　　此外，从1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》 到2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定的变化，笔者发现基础养老金（即统筹养老金）换算由1997年规定的“上年度职工月平均工资的20%”到2005年规定的“当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1％。” 　　困惑出现了：1997年到2004年对于参与养老保险的个人可以一律按上年度职工月平均工资的20%支付基础养老金，而到了2005年中央不得不下文要求按“当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数”支付基础养老金，且“缴费每满1年发给1％”。笔者认为这从政策层面上说明养老保险基金已无力完全按上年度职工月平均工资换算支付。 　　这是为什么呢？笔者看到的数据与1997年参与养老保险人数11203.9万人增加到2005年17487.9万人而言，1997年养老保险基金结余682.8亿元增加到2005年结余4041.0亿元。参加人数只增加了6284万人（增加了56%），而结余增加了3358.2亿元（增加了491%）。结余比例比参保人数增加比例多了五倍，那么为什么养老保险基金在支付基础养老金时要当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数支付呢？ 　　 二、由相关困惑引出统筹养老金制度的缴纳问题及原因分析 　　 （一）统筹养老金制度缴纳引起的基金管理问题 　　 由前文所述，养老保险基金结余比例比参保人员增加速度迅速，但是问题在于“如果职工平均工资偏高,则养老金支出增多,最低基本养老金标准也水涨船高，处于该标准线下的人增多，社会统筹基金又要拿出一部分钱来补足，养老金额外支出必然会影响养老保险统筹基金的安全”。笔者认为这就是养老保险基金在支付基础养老金时要改用当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数支付的原因。结余增加的这3358.2亿元大部分是在个人基金账户中，而统筹账户中的资金却日渐减少，引起养老保险基金的安全警报。而统筹基金又与当地政府财政挂钩，这样就加重了财政负担。 　　在1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中，都未明确政府补贴义务，就是因为当时养老保险基金统筹账户支付缺口不大。因此，在统筹账户中的资金日渐减少下，《社会保险法》才改变规定“基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。”明确政府补贴，以求弥补统筹账户的资金不足。 　　 （二）统筹养老金制度缴纳引起的基金管理问题原因分析 　　笔者认为，造成养老保险统筹基金缺口问题的