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高速公路的项目绩效评价实施的环境优化探析 　　摘要：改善和优化实施环境是实现高速公路项目绩效评价基本目标的基础条件。本文以分析当前高速公路项目绩效评价中存在的问题为基础，提出了完善制度体系、建立信息支持、加强绩效意识等完善和优化实施环境的措施。 　　关键词：高速公路 绩效评价 实施环境 　　 　　1 问题的提出 　　高速公路作为国家基础性投资和建设项目，对沿线地区宏观经济增长、产业结构调整及其布局的优化、城镇化发展有积极的作用。自2008年以来，国家实施积极财政政策，加大了包括公路在内的基础设施建设投资力度，高速公路建设进入了快速发展期。 　　我国绝大部分高速公路建设离不开各级财政的支持，高速公路建设项目基本都属于重点财政预算支出项目，加之项目本身具有投资规模大，投入产出效率和效果要求高，形成社会公共产品等特点，因此，对高速公路项目进行绩效评价既是预算考核的要求，也是社会公众对重大基础建设项目监督和知情的要求。但是，高速公路项目的绩效评价在实施环境方面存在着不足，诸如制度不完善、标准不统一、缺乏约束力等问题，制约了高速公路项目绩效评价工作。解决问题的根本途径在于尽快改善和优化高速公路项目绩效评价实施环境。 　　2 我国高速公路项目绩效评价的基本情况 　　2.1 高速公路建设项目绩效评价的政策依据 　　2.1.1 财政部关于预算支出绩效评价的相关要求 　　财政部2004年12月出台了《财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》（财建[2004]729号），2005年5 月出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》（财预〔2005〕86号），2009年6月出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76号）。上述三个办法体现了财政部对包括高速公路项目在内的预算项目支出绩效评价的基本要求，对绩效评价的原则、绩效评价的基本依据、绩效评价的内容和方法、绩效评价的指标选取、绩效评价的组织管理、绩效评价的工作程序、绩效评价结果的应用等方面做出规定。 　　2.1.2 交通部对交通预算项目绩效评价的要求 　　交通部根据财政部有关预算支出绩效评价的规定，结合交通行业的实际情况，先后制定了《交通预算项目绩效考评管理试点办法》（交财发〔2007〕367号）和《交通预算项目绩效考评操作指南（试行）》，对包括高速公路项目在内的交通预算项目绩效考核工作提出了明确要求。针对高速公路项目的绩效评价主要包括项目实施内容绩效、项目功能绩效、资金管理绩效、经济效益绩效、公共（或社会）效益5个方面的内容。交通部发布的上述办法和指南是现阶段开展高速公路项目绩效评价的基本制度依据。 　　2.2 高速公路建设项目绩效评价的基本情况 　　2007年交通部组织省级交通主管部门和部属一级单位，对47 　　个交通预算项目开展了绩效评价试点工作，其中包括高速公路建设项目5项。2008年安排交通预算项目绩效评价试点项目44项，其中包括高速公路建设项目7项。2009年安排评价试点项目13项，其中包括高速公路建设项目1项。 　　通过对试点项目的全面评价，在发现共性问题，积累经验，增强项目单位的绩效意识等方面起到了积极作用。同时，在试点阶段，发现了一些绩效评价实施环境不完善而带来的一系列问题，这些问题将在后文专门探讨。 　　3 我国高速公路绩效评价实施环境方面的问题分析 　　3.1 对高速公路项目绩效的理解有待统一和深化 　　对于什么是绩效，目前还没有一个较一致的表述。比较普遍的认识是：绩效是实施一项活动的有效性，而且是基于预期目标的有效性。简而言之，绩效可以理解为效益、效率和有效性的统称，它包括过程和结果两个方面，就过程来说，包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；就结果而言，包括产出与投入相比是否有效率，是否达到预期的目标以及其产生的中长期经济影响和社会影响。 　　从财政部、交通厅相关文件来看，对高速公路建设项目绩效的界定存在两个缺陷：首先，突出结果，淡化过程。其次，注重效益，忽视效率。在《交通预算项目绩效考评管理试点办法》中，提出交通预算项目绩效考评是为改进项目管理和预算资金管理，运用一定的考核方法、量化指标及评价标准，对交通预算项目预期计划目标的实现程度及其经济性、效益性、效果性和可持续性所进行的综合性考核与评价。可以明显看出，其中没有强调对过程的评价，经济性也不能完全代表效率。 　　笔者认为，高速公路建设项目绩效至少应包括以下内容：项目投资建设程序和过程方面的有效性、合规性；项目建设和运营的效率；项目运营的效益和效果；项目预期目标的实现程度等。 　　3.2 现行的绩效评价制度并没有覆盖所有的高速公路项目 　　前文提到财政部、交通部针对高速公路绩效评价已有一些制度性规定，但制度主要针对有政府预