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基本公共服务均等化视角下政府事权财权配置剖析 　　摘要:合理配置各级政府的事权与财权,逐步实现基本公共服务均等化,是当前我国经济社会发展面临的紧迫任务。然而,目前我国各级政府间的权责划分不清晰,财权与事权不匹配,事权层层下放,而财权与财力却层层上收,造成基层政府财政困难和基本公共服务投入严重不足以及供给的非均等。要解决这一问题,应结合我国国情,借鉴世界各国的有益经验,以政府职能的重新界定为起点,在明确各级政府的事权基础上,完善税收体制改革,合理划分各级政府的财权,然后通过规范的转移支付制度,解决中央与地方政府间的事权、财权不平衡问题,从根本上保证地方财政收支平衡,最终实现基本公共服务均等化。 　　关键词:基本公共服务;均等化;事权;财权;配置 　　中图分类号:C93　文献标识码:A　文章编号:1007―905x(2010)03―011―03 　　 　　我国目前正处于由生存型社会向发展型社会过渡的关键时期。广大社会成员在解决了温饱问题以后,对义务教育、基本医疗、社会保障等提出了新的要求,公共需求全面快速增长成为我国经济社会生活中不容忽视的重要趋势。向全社会提供均等的基本公共服务,是满足公共需求,实现公共利益的重要途径,是各级政府必须履行的基本职能。要履行公共服务职能,各级政府的事权、财权必须相应予以科学分解。因此,合理配置政府间的事权与财权,大力推进基本公共服务均等化,尽快建立起惠及13亿人民的公共服务体系,满足人民不断增长的公共需求,已成为当前我国改革与发展中一项重大而紧迫的任务。 　　 　　一、政府事权财权配置的理论分析 　　 　　所谓政府间的事权是指依据政府职能产生、通过法律程序授予的、各级政府管理国家具体事务的权力,其实质是各级政府间在公共服务的供给中应承担的职责和任务。可见,政府间事权的划分主要取决于政府职能。从政府事权的产生来看,政府事权是政府为履行其职能而被赋予的行政权力,政府事权的边界完全取决于政府职能的内容及其实现方式。从政府事权的结果来看,对每一层级的政府而言,事权必须与职能相对应。政府事权规定了政府承担社会经济事务的性质和范围,而政府从事社会经济事务则需要相应的财政支出作为保障。因此,事权必然与财权发生联系。 　　所谓财权是指一级政府获得财政收入、确定财政支出的权力。各级政府间的财权关系是中央政府与地方政府关系中最重要而又最敏感的中枢神经。学术届普遍认为,事权决定财权,事权的划分是财权配置的基础。政府财政支出的数量与结构,基本能够较好地反映出政府事权的配置状况。在公共服务的供给过程中,应根据各级政府的公共服务职能,合理划分中央与地方政府的财权,使各级政府的财权与事权相匹配。因此,各级政府公共服务事权、财权配置应坚持如下原则:第一,市场优先原则。这是事权配置的第一步,即首先理清政府和市场的界限,在政府与市场之间做出明确的职责划分。第二,地方优先、上级辅助原则。具体来讲就是凡属低一级政府能有效处理的事务和提供的公共品,一般就不由上一级政府处理;如果市场与地方均不能单独或者联合解决,则由上级政府提供辅助性支持。第三,国情适应原则。政府间事权、财权的配置涉及一个国家政治体制、文化传统、自然地理的方方面面,所以,事权、财权配置必须以本国的国情为主要依据,以适用于本国实际为目的。第四,公平原则。其主要体现在两个方面:一是对同一级政府的事权财权分配应遵循公平原则;二是政府间事权财权配置应保证同一政府辖区内的居民享受到相对公平的公共服务,从而缩小或控制地区间和居民间的贫富差距,保证国家的长治久安。第五,管理能力原则。即一级政府事权与一级政府财权相适应,并使财政能力在各级政府间合理分配。 　　 　　二、我国各级政府事权财权配置存在的问题 　　 　　(一)各级政府财权与事权配置不对称 　　1994年实行的分税制是新中国成立以来我国财政体制领域重大的变革,它使我国第一次有了建立“为民赋财”的公共财政的机会。但是,分税制推行得并不彻底,我国的财政体制实际上是“双轨制”:中央和省级政府之间采取分税制,而地方政府之间仍然采取“承包制”。也就是说,分税制除了实现了中央和省之间的收入划分外,其他政府层级基本没变,加之公共事务的不断增多,造成地方政府间财权、事权不匹配的矛盾日益严重。突出表现就是,中央财政集中的财力过多,地方财力不足,特别是基层财政困难;中央财政财权过大,而地方财权偏小,特别是基层财致基本上无财权。财权大幅上收,事权层层下放,导致目前大部分县乡政府的财力。已经无法承担由上级政府下压的越来越多的公共事务,它们在基本公共服务供给中只好少作为或者不作为。可见,目前我国中央和地方政府间财权与事权的划分存在严重的机制性缺陷,县乡地方政府财权过小,财力匮乏,导致其提供公共服务的能力减弱。 　　 　　(