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我国社区照顾养老政策剖析 　　【摘 要】随着老龄化趋势加快，我国城市居民养老的需求也越来越大，原有的政府、家庭主导的养老体系难以继续负担快速扩大的需要。2000年开始，伴随着我国政府“社会福利社会化”的社会福利政策方针，出台了一系列旨在倡导“社区照顾”的养老政策。本文从政策出现的历史背景、文化、理论角度分析城市养老的社区照顾政策的提出，并从社会工作专业视角出发对我国社区养老政策的问题和发展进行讨论，提出建议。 　　【关键词】社区养老；社区照顾；社会福利政策 　　一、老龄化与养老需求 　　随着人口老龄化趋势日益加强，加之持续的生育率下降和平均期望寿命延长的共同作用，中国成为老年人口数量最多和增长最快的国家。未来几十年，中国人口年龄结构将从成年型转向老年型，并向高龄老年型发展（国务院，2001）。 　　但是，在老年人不断增多的情况下，我国既往的老年社会福利事业发展过程中仍存在着许多问题。我国社会养老保障制度体系的一个核心是社会养老保险制度，但是因其内容和形式的弹性不足和功能单一，2005年全国参加城镇基本养老保险人数仅为17487万人（沈君彬，2006）。另外，因新中国成立后由单位一手包揽人民需要的单位制解体后，单位养老保障瓦解，而国家政府相应的养老保障制度又未能及时健全建立，致使老年人的“福利需求”在某种程度上被忽视。加之当前我国家庭结构取向家庭规模小型化和家庭结构核心化趋势，家庭承担的赡养老人功能进一步弱化和外移，传统的家庭养老模式不能适应人口老龄化的发展需要（台恩普，2004）。 　　鉴于以上背景，为加快老龄事业的发展，促进社区建设，推动社会福利社会化进程，我国政府从2000年开始推行“社会福利社会化”，将养老事业推向社会，发动社会力量共同发展养老事业。 　　二、社区照顾养老政策 　　我国制定的《中国老龄工作七年发展纲要（1994-2000）》以及《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2005）》将老龄化需要及养老问题纳入到国家政策、社会发展规划之中。 　　在《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2005）》中，除了对家庭养老为中心进行强调，并要求政府增加对养老设施建设、机构养老服务的投入之外，还提出了“大力发展社区老年照顾服务”的目标（关信平，2004），通过在社区建立综合性、多功能的服务设施，对社区内的老人提供上门服务、定点服务，就近解决养老需求。 　　2000年2月，各部委联合发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确在我国提出了推进“社会福利社会化”的福利政策。在养老方面，坚持以居家养老为基础，社区为依托，社会福利机构为补充的发展方向，而国家则为这些发展事业积极提供财政资助。由此，在原有的居家养老、机构养老两大基本方式之上，我国开始了社区养老的建设。 　　民政部之后从2001起，开始在全国范围内实施“社区老年福利服务星光计划”：从中央到地方，通过发行福利彩票筹集的福利金，绝大部分（约40至50亿元）用于资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设，以满足社区老年人的需求为出发点，以福利金的资助为手段，充分依靠区、县政府的组织领导，广泛动员社会参与，大力挖掘社区资源，建立和完善社区老年福利服务网络，为居家养老提供支持，为社区照料提供载体，为老年人活动提供场所。 　　其后又于2005年2006年分别出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》、《关于加快发展养老服务业的意见》，进一步强调社区养老政策，并明确规定各地要按照建立以国家办福利机构为示范、以其他多种所有制形式的福利机构为骨干、以社区福利服务为依托、以居家供养为基础的社会福利服务体系的总体要求（刘晓梅，2008）。 　　三、社区养老政策概念背景 　　与西方“反院舍照顾”运动的发展和社区养老的提出（吕新萍，2005）不同，我国社区养老政策的提出和发展具有我国具体的政策历史、文化、价值背景。 　　正如前文所说，面对我国社会老龄化的严峻趋势，以及“未富先老”的社会问题，我国现有的经济发展水平难以达到政府、社会完全负担养老的目标（李晓华，2005）；在我国由政府一手包办福利向市场经济发挥作用转变的过程中，政府力图逐步从以往完全的社会福利提供角色中一步步退出来，强调家庭作用，引入社区概念，而社区也能够起到连接家庭和政府的过渡作用（李晓华，2005）。 　　受到我国传统“孝道”、“赡养父母”价值观的影响，我国社会中对于老年人的照顾都是以家庭为主；同时，政府也大力倡导家庭照顾作为养老政策的中心（陈树强，2002）。在社区照顾提出的过程中，有学者认为，社区照顾的最终落脚点、关键点是支持家庭照顾的服务，“现在养老的主要问题不是家庭是否需要放弃其责任的问题，而是科研做些什么来支持和使家庭能够继续提供照顾的