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我国财政过程控制法制化剖析 　　［摘要］财政事项关涉国家权力和国民权利的基本关系，完整的财政法制包括财政收入、财政支出、财政管理和财政监督在内的整个财政过程控制，其内容是否完善直接决定了一国的政治状况和国民的生存状态。目前，我国财政过程控制法制缺陷尚多，若对其进一步完善需要制定《税收基本法》、《国债法》、《财政转移支付法》、《财政收支划分法》、《阳光政府法》等。 　　［关键词］财政；财政过程；财政立宪 　　［中图分类号］F812［文献标识码］A［文章编号］1671-8372（2012）01-0044-06 　　“财政决定庶政”，由于财政事项关涉国家权力和国民权利的基本关系，因此财政制度是否完善，直接决定了一国的政治状况和国民的生存状态。在现代社会，财政首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度，然后才是一种经济制度，基本内容涉及财政收入、财政支出、财政管理和财政监督等方面。当前，就我国财政法体系的现状而言，正如著名财税学者刘剑文教授所指出的那样，我国财政法体系主要存在两大缺陷：一是许多主要法律缺位；二是财税法体系有关立法级次太低，大量表现为行政法规［1］。就完善我国财政法制而言，笔者并不赞成我国法学研究中常见的那种“头痛医头，脚痛医脚”地将中西方相关法律进行简单对比，建议我国模仿西方国家进行相关立法的做法，但认为，良好的法制是法治的基础，目前我国财政法制极不健全，约束政府财政权力、保障纳税人基本权利甚至基本上处于无法可依的状态，在这种情况下扼制财政乱象，实现财政法治根本无从谈起。因此，完善我国财政法制势在必行。我国财政法立法应以宪法的“民主”、“法治”、“人权”精神为基础，贯彻财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义等财政法基本原则，保证财政运行过程的公开、公正、公平，防范行政权力侵犯人民基本权利。通过规范管理，提高财政资金使用的效益，增进全民福利，促进经济发展。 　　一、完善规制财政收入方面的立法 　　（一）制定《税收基本法》 　　世界各国税收立法模式主要有两种：一种是将各类税收法律编纂成专门法典，如美国的《国内收入法典》；另一种是制定《税收基本法》，集中规定统领和适用各类税收单行法的一般规则，如法国的《普通税法典》、德国的《租税通则》、日本的《国税通则法》、巴西的《税收大典》等。我国自1995年以来，连续三次将《税法通则》起草列入立法规划。笔者认为，《税法通则》的制定应：（1）立法定位为税收基本法，它是税收的一般性法规，用以统领、约束、指导、协调各单行税收法律、法规的法律地位和法律效力。（2）明确我国税收法制的立法原则、立法权限，纳税人、税务机关的权利和义务等基本内容。（3）规范政府及其部门随意向公民和企事业单位征纳钱物的行为，将政府及其部门依据行政权力征收的各种钱物，凡符合税收特征的纳入税收范围。（4）严格贯彻税收法定原则，规定税的征收必须通过制定法律的形式进行，有关纳税主体、税目、税率、纳税方法及纳税期间等税的基本要素必须由法律明文规定，不得以财政部、税务总局的“通知”、“批复”等方式规定。同时，明确规定财政部、税务总局的“通知”、“批复”等的效力，原则上只有拘束其内部行政机关的效力，不能对外拘束公民及法院，不得作为限制公民基本权利或课以公民义务的依据。贯彻以上原则的《税法通则》将对于加快完成税收实体法的立法，完成税收程序法的修订和完善，规范税收法律体系具有关键意义。 　　（二）制定《行政事业收费法》 　　 对于大多数法治先进的西方诸国而言，虽然公课的运用越来越普遍，甚至有“租税国”转向“公课国”的危险，但“租税国”、“法治国”的体制决定了其税收收入还是占政府所有财政收入的绝对主体。但是，对中国而言，中国政府的税收收入只是其总收入的一部分而已，此外还有大量的非税收收入。大量行政事业性收费的存在，特别是游离于预算外收费的存在，刺激了地方政府乱收费的冲动，在这种情况下，公民宪法财产权受到侵犯，财政方面乱象环生亦不可避免。因此，制定《行政事业收费法》，规范政府收费行为势在必行。《行政事业收费法》立法时应注意以下问题：（1）《行政事业收费法》，直接依据为宪法的公民财产权保障条款。（2）所有行政事业性收费必须有直接的法律依据。（3）所有行政事业收费必须入国库，不得游离于财政预算外。（4）根据行政事业收费的不同类型，确立相应的征收原则。 　　（三）制定《国债法》 　　国债，即公债，是政府举借的债务，是一国政府向自然人、法人、其他组织以及他国政府的借款，是政府筹措资金和对本国经济运行进行宏观调控的重要措施之一［2］。1981年，我国恢复发行国债，随着对国债宏观调控作用的重视，发行国债的规模急剧扩大，但目前我国在国债发行、使用、交易、偿还和管理方面的法律制度尚不规范，这对于我们这个缺乏法治传统的国家来说，事实上“