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我国转轨过程中土地宏观调控政策剖析 　　摘 要:自2003年国务院正式提出土地政策参与宏观调控以来,“地根”经济的说法越来越广泛。梳理转轨过程中的土地政策,对我国土地政策效果进行评价,提出未来的土地宏观调控政策方向,有助于发挥土地要素在国民经济发展中更大的作用。 　　关键词:土地政策;宏观调控;博弈分析;转轨经济 　　中图分类号:F301.0文献标识码:A 　　文章编号:1003―0751(2010)02―0085―03 　　 　　土地资源是支撑国民经济发展最重要的要素之一。随着国民经济的进一步发展,土地政策要解决的已经不单纯是其专业领域内的问题,它与宏观经济的联系越发紧密。本文在梳理近十年土地政策的基础上,对我国当前具有宏观调控性质的土地政策进行评价,从中央及地方两个层面解读未来我国土地政策应努力的方向。 　　 　　 　　一、改革开放以来我国土地政策参与宏观调控的变迁 　　 　　1987年我国通过城市土地使用制度改革,将过去城市土地无偿、无限期、无流动使用变成为有偿、有限期、有流动使用。特别是1998年的住房市场化改革,全面激活了我国的住房市场,自此单位制的住房分配制度逐渐退出历史舞台,具有商品供应性质的商品房进入了人们视野。伴随着住房市场化改革,我国的国有土地供应也由原来的划拨为主,逐渐通过政策确立了其招、拍、挂等市场化的使用权出让方式。在此基础上,我国国有土地市场交易逐渐活跃起来,相应的土地使用费及交易过程中的税费,在我国中央及地方财政中占据了越来越大的比例,国有土地无偿划拨使用的局面得到终结,土地资产作为一种生产要素体现出了其本身的价值,这正是我国市场化改革效果的体现。但同时,过于活跃的土地市场也逐渐出现了一些弊端,如伴随着房地产市场的过热,土地出让价格飞涨;地方政府出于追逐地方利益的目的,想方设法钻规划、法律的漏洞,占用耕地进行商业出让、开发,增加地方政府收益,为我国的耕地保护工作带来巨大压力等等。 　　迫于这些问题,我国政府在近年来加大了土地政策的调控力度。特别是2003下半年开始,我国经济运行中出现了固定资产投资增长过快、建设规模过大、新开工项目过多、投资结构不合理等局部“过热”现象。为此,国务院进一步加强宏观调控,明确从信贷投放和土地供应两个环节入手控制投资规模。2004年我国宏观调控政策出现了一个新特征,就是提出“强势的土地政策措施”,土地政策第一次成为我国宏观调控手段。这一时期出台的土地调控政策十分密集,土地政策已经实现了从单纯的领域发展政策转向了与整体国民经济发展联系的政策。特别是随着房地产业的发展,其在整个国民经济体系中的分量越来越重,相应的土地政策作为宏观调控措施也逐渐发挥了越来越重要的作用。另外,随着《土地储备管理办法》的出台,各地方政府拥有了利用土地资源进行地方城市建设,实现经济发展的资本运作平台, “地根”调控这一后起之秀逐渐上升到了与“银根”对等的地位。 　　 　　 　　二、土地参与宏观调控的利弊分析 　　1.由计划经济向市场经济转变的土地政策对我国经济发展的积极作用 　　(1)市场化的配置方式使我国的土地资源体现出其应有的价值。计划经济下我国土地的无偿无限期使用方式存在着很多弊端:如城市土地的无偿使用扭曲了土地这个生产要素的经济关系,使国家土地所有权徒具形式,缺乏经济内容;城市土地政策崇尚一大二公,追求一平二调,无视土地的商品经济关系,人为地消除了土地有偿政策的存在;城市土地的无偿使用,造成土地利用效率低下,使用效果差,土地浪费现象十分严重等。而伴随着我国市场化进程的完成,市场化土地配置方式逐渐在政策作用下成形,国有土地资产被激活,出让面积及出让收入均大幅增加。1998年后我国土地市场逐渐成熟,招、拍、挂成为供地的主要方式,招、拍、挂制度的引入对我国土地市场的发展与健全起了重要作用,1999―2001年间我国的土地出让面积与土地出让收入均有较大幅度的增加而且增长速度也保持较高水平。特别是2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的出台,规范了土地市场,将大部分土地收益收归国有,国家通过土地市场间接调控住房市场的能力明显增强。《中国国土资源年鉴》的数据显示。2002年、2003年国有土地的出让收入分别增长86%、124%,这个增幅已经远远超过出让面积的增长幅度(同时期出让面积分别增长37%、56%)。这反映了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的政策效果是显著而且具有持续性的。 　　(2)土地市场化配置使土地调控成为了可能。土地政策的市场化转型激活了土地市场,土地要素对经济发展所起的作用越来越大。正是在这个大的政策背景下,我国的经济才逐渐出现了“地根”经济的特征。国土资源部的职能也因此发生了较大的变化,不再是单纯的资源管理部门,而开始扮演宏观调控部