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我国集体建设用地流转制度初析 　　[摘 要] 城市化进程的加快，城市建设用地的紧张，使得农村集体建设用地成为城市建设用地虎视眈眈的对象。目前我国对集体建设用地流转还是持保守的态度，但利益的驱使导致隐性的不规范的土地流转，损害了农民的利益。健全和完善我国农村集体建设用地流转制度才是解决这一问题的根本出路。 　　[关键词] 集体建设用地 宅基地 流转制度 　　随着经济社会的发展，城市建设和工业发展用地需求越来越大，土地巨大的增值空间使集体建设用地有着强烈的入市流转的利益冲动。农民身份的转变，以及渴望增加收入改善自身生活条件的愿望使集体建设用地的流转在一些地方已经大量存在。也使我国现行的集体建设用地流转制度的弊端逐渐暴露了出来，改革开放以来，我国经济的环境发生了巨大变化，城乡和地区差异导致农村土地的使用效率大幅度地降低。经济发达地区相当大比例的农户已经转移到非农产业，于是导致大量闲置的宅基地出现。即使在经济发展缓慢地区，由于农民在分散的小规模土地上难以产生较好的经济效益，外出打工的收入高于务农的收入，出现了土地的大量闲置、土地分散化现象严重，这些闲置的土地只有通过流转才能使其从浪费闲置状态向高效利用转变，从而发挥其应有的社会和经济价值。 　　一、我国集体建设用地流转制度的现状 　　到目前为止，我国法律对集体建设用地使用权的流转总体还是持限制的态度。《土地管理法》第60条第1款规定单位或个人以土地使用权入股、联营方式共同兴办企业的应当申请并经批准。第63条明确农村集体土地使用权不得以转让、出让、出租的方式用于农业建设；但同时又规定了例外情况，即因破产、兼并等情况而导致土地使用权依法转移的除外。法律严格限制了这类集体土地的主体和用途，但在禁止其主动流转的同时，又为其设定了例外情形下被动流转的合法性。对于宅基地的流转，《土地管理法》规定了农村宅基地无偿分配，“一户一宅”实行申请审批制，农民出卖出租房屋后就不得再获批宅基地申请。根据第63条关于集体土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设的规定，宅基地使用权不能单独转让和出租，但未对随房出卖、出租住房而导致宅基地使用权被动流转的情形未置可否，而抵押，则被现行法律明令禁止。 　　与法律规定明令禁止形成鲜明反差的是，现实中以假入股联营为掩护，以出租出让的形式将集体建设用地转给各类企业使用，虽然联营合同挂上了“入股”、“联营”的字样，但农村集体经济组织只是一次性收取土地使用权对价或租金，而不参与企业经营也不分享利润和分担风险等违法流转、隐形流转的现象；小产权房的现实存在等现象不得不让我们反思，现行集体建设用地使用权流转法律制度已形同虚设，根本原因就在于我国城乡一体化过程中的建设用地需求和供给之间的巨大落差。 　　二、我国集体建设用地流转制度的不足 　　我国目前有关规制集体建设用地流转的法律条文散见于《宪法》、《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《物权法》等多部法律文件中。由于部门之间的利益多元化、立法过程的多层次状态和立法技术的不平衡，使各个法律之间存在着不和谐的状态。一些相应的法律、法规在层级的划分和规则的衔接上模糊不清，甚至法律之间的规定在内容上无法协调、某些同类的规范在规定上相互冲突，必要规范缺失使有关农村土地流转的规定难以在现实中得以应用，一部分法律规定呈现原则性的特点，规定笼统模糊，表达不明确，导致实践中的可操作性不高。 　　《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律中涉及农村土地流转的条款远远滞后于政府政策、行政法规和司法解释。集体建设用地原则上是禁止流转的，从权利公平、正义的角度考虑，这种限制是对农民、农村的歧视，是不公平的立法思想。如《担保法》规定了除依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权和乡镇、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权可以抵押外，其他集体所有的土地包括耕地、宅基地、自留地、自留山等都不得抵押，当前立法在对集体建设用地流转问题的谨慎态度，从实践来看这种立法思路已不能满足农民对土地流转的需要所产生的诉求，不利于土地资源的优化配置。土地流转制度越来越受到中央的重视，多次在各种政府文件中规定了有关农村土地流转的内容，但这些内容多表现为政府精神，原则性强，可操作性弱。实践中一些地方依据政策文件而进行的积极的尝试与土地改革试点在很大程度上要受制于现有法律制度关于限制农村土地流转的规定，即使做出突破和创新，但大多以相关的政府文件形式出现，全国性的可以上升为法律地位的文件却很少，自然其在权威、效力和稳定性上就要大打折扣，无法真正起到法律应有的支撑和保障作用。 　　三、完善我国集体建设用地流转制度的建议 　　对于集体建设用地使用权流转法律制度的构建，要在国家的严格