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明朝地方监察体制浅述 　　摘 要:为加强统治,明朝在前代的基础上进行创新,建立了更加成熟、完备的地方监察体制。该体制对明朝初期官吏的监督、吏治的整肃起到了积极有效的作用,因此,研究明朝地方监察体制对当代有重要意义。 　　关键词:地方监察体制;巡按御史制度;提刑按察使司制度;督抚制度 　　 　　为了加强中央集权,明朝统治者除了在中央设置都察院与六科给事中对中央进行双重监察外,对地方政权的监察也非常重视。中央定期派十三道监察御史分道对地方进行监察,即巡按御史制度;设提刑按察使司分行省对地方进行监察;另外明代还首创了督抚制度,作为地方监察的最高监察组织机构,以防止地方分裂割据,加强对地方的统治。总之,巡按御史、提刑按察使司、督抚是明朝地方的三大监察主体。 　　 　　一、明朝地方监察体制的构成 　　 　　(一)巡按御史制度 　　明朝巡按御史制度是中央派十三道监察御史到各省定期巡回考察的一种制度。《明史》卷73《职官二》载:“十三道监察御史,主察纠内外百司之官邪,或漏章面劾,或封章奏劾。在内两京刷卷,巡视京营……在外巡按,清军,提督……而巡按则代天子巡狩……”从此记载中可以看出十三道监察御史有内外两种职能,而在外的职能属地方监察制度的范畴。巡按代天子巡狩,表明了巡按是皇帝的代表,是皇权的延伸,代表了中央履行对地方的监察职权。对违法失职的地方官员,五品以上参劾,由朝廷裁决;六品及其以下官员可“就便拿问”。可见巡按御史的权力很大。 　　(二)提刑按察使司制度 　　提刑按察使司是明代地方监察的主体。提刑按察使司简称按察司,设正官按察使一人,正三品,副使,正四品;掌一省刑名按劾之事,是省级的监察机构。明立国之初,地方行政监察体制因袭元朝的行省制度,洪武元年(1376年)六月,朱元璋废除行中书省制度,置提刑按察使司,按察司成为与承宣布政使司、都指挥使司并列的三司之一。 　　(三)督抚制度 　　行省的权力一分为三,三司之间互不统属,可以起到相互制约的作用,但遇重大政事时须通过三司会议,并上报中央批准才能实行。三司分立加强了中央对地方的控制,但由于三司互不统属,各自对中央负责,它们之间缺乏集中统一的协调机制,遇有紧急情况时,三司之间相互推诿而使事情得不到解决。统治者为弥补这一体制的缺陷,设立了巡抚制度。在巡抚制度普遍推行的基础上,同时也是出于军事需要,又产生了总督制度。 　　明朝把总督和巡抚列入中央都察院系统之列,而且督抚带都察院都御使等宪衔,意味着统治者有赋予督抚监察的目的。《续文献通考》明确记载了总督、巡抚的监察职能:“辽金二代不设御史台,惟元乃有之,若明之总督,巡抚即行御史台之职。” 　　 　　二、明朝地方各监察主体之间的关系 　　 　　(一)按察司与巡按、巡抚之关系 　　总的来说,按察司在明初地位显赫权力较重,明中期以后其权势逐渐下降。 　　1.按察司与巡按。《大明会典》对其关系是这样描述的:“国初,监察御史与按察司分巡官,巡历所属各府州县,颉颃行事……著为宪纲及宪体,相见礼仪,事例甚备。”①会典中的“颉颃行事”表明二者的权力是平行的,还有互相纠举之义;“相见礼仪”是说二者相见时的礼仪也是均等的。但这种权力上互相抗衡,彼此监督的关系仅存在于明初期。明中叶以后,巡按御史的权力不断扩大,巡按代天子出巡,“所按藩服大臣,府州县官诸考察,举劾尤专,大事奏裁,小事立断”,②巡按地位凌驾于按察司之上,使按察司和巡按的双重监察体制遭到破坏,按察司也只是起到配合和协助巡按工作的作用。 　　2.按察司与督抚。督抚在产生之初,都属于中央派遣的监察大臣,具有监察地方的职能。巡抚初设只限于少数地区,且为临时机构,但随着督抚发展为专设,长驻久任,其权力与职责逐渐扩大。督抚从中央派往地方的临时监察官员发展成为总领一方军政的地方大员。明初三司分立的格局被打破,按察司的权势受到节制。特别是宣德以后各省皆设巡抚,巡抚逐渐成为一省实际上的首脑,按察司的部分职能逐渐被巡抚取代了。 　　(二)巡抚与巡按之关系 　　自宣德各省专设巡抚以来,巡抚虽代表朝廷监督地方,而且体制归属到中央都察院系统之内,但是巡抚官员却不是都察院派出的。有的官员被授予都御使、副都御史等宪衔,但大部分仍以尚书、侍郎等本官职衔出巡。在这种情况下,由于巡抚本身不是都察院的官员,在对地方监察时遇事多有不便,特别是容易与都察院的巡按御史发生矛盾。《大明会典》记载到:“巡抚与巡按御史不相统属,又文移往来亦多室碍”。① 　　巡按与巡抚在同一个时间同一地方进行监察时,职权必有交叉,必然产生争执。二者关系总的来说,巡抚以中央最高监察官员的身份巡视地方,其权力一般比巡按御史大。在嘉靖以前,抚按之争,巡抚往往占据优势;嘉靖以后,巡抚发展成为节制三司、总领一方的地方大员,其代表中央履