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历史上中国中央与地方实质性分权的实验 　　摘要：中央与地方的权力划分是任何一个国家民主化进程中不得不面对的一个难题。历史上中国自秦汉以降的中央集权制度，到了清末民初时已完全不能适应政治现代化的时代潮流。1920年代初的省宪运动就是当时人们为解决中央专制集权所做的努力，《湖南省宪法》就是其中的一个最具有示范性的样本。它首次在中国历史上对中央与地方的权限进行了明确的划分，并在一省之内付之实施。虽然这次分权的实践最终夭折，但它为我们遗留的民主政治经验和教训，不乏政治改革的智慧和启迪。 　　关键词：中央集权；地方分权；湖南省宪法；实验 　　中图分类号：DF2　文献标识码：A　DOI：10.3969／j.issn.1001－2397.2010.03.15 　　 　　任何一个国家，当它的疆域大到需要进行层级管理的时候，中央事务与地方事务治理权力的划分也就成了这个国家不得不面对的一个难题。世界上不同的国家对这一问题的处理各自采取了不同的办法，但大体上来说，可以分为单一制下的地方自治和联邦制两类。 　　历史上中国自秦汉以来，国家结构形式一直采用单一制。中央集权思想一直处于主流地位，少有人敢置其疑。至明清之时，专制集权之弊端已无可复加。故黄宗羲认为：“封建郡县各有其弊，‘封建之弊，强弱吞并，天子政教有所不加，郡县之弊，疆场之害苦无已时。欲去两者之弊，使其并行不悖，则沿边之方镇最为可取。……主张行唐代方镇之制。与黄宗羲同时的顾炎武亦有此论，主张与黄宗羲大致相同。但黄宗羲、顾炎武的这种中央与地方的分权思想并没有受到当时统治者的重视，而且也没有在当时达成广泛的社会共识。直到鸦片战争以后，中国人睁眼看世界，西方的联邦制度才引起中国人的注意，联邦思想才在国内开始传播。 　　 　　一、联邦分权思想传入中国与国人的接纳 　　 　　1830年代初，来自西方的传教士在对中国介绍西方的人文地理、风土人情和科学技术时，便将西方的政治制度介绍到中国。对西方民主议会制度的介绍，自然也伴随着西方地方自治制度及联邦制度的介绍，联邦思想便逐渐在中国得到广泛传播。 　　到了清末时，联邦主义思想已得到中国许多士大夫的认同。1911年底，联邦主义思潮及运动在中国第一次达到了高峰，各省纷纷独立并制定省自治法。湖北首先制定《中华民国鄂州临时约法草案》，规定“中华民国完全成立后，此约法即取消，应从中华民国宪法之规定；但鄂州人民关于鄂州统治之域内，得从中华民国之承认，自定鄂州宪法”。贵州省在独立后，所制《贵州立法院拟定宪法大纲》中规定“统观中国领土之大，就现在独立情形推定，将来必为一联邦国。其关于联合上之宪法，为共定宪法；至各省自定之宪法，则为特定宪法。”山东则在宣布独立时，咨议局向清廷提出8条，其最后4条说：“宪法须注明中国为联邦国体；外官制地方税皆由本省自定，政府不得干涉；咨议局章程即为本省宪法，得自由改定之；本省有练兵保卫之自由。”其他独立各省份也纷纷制定省宪或约法。中华民国成立，孙中山就任临时大总统，在就职宣言中，孙中山说“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜，前此清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术；今日者各省联合，互谋自治，此后行政，期于中央政府与各省之关系，调剂得宜”。民国早期，中国在实际上是各省联邦的形式。普遍认为“各省自治较之中央集权，更有利于中国的民族主义”。“在地方主义者的心目中，统一和自治两项要求，可以融合在联邦制的体制中。” 　　袁世凯担任总统后，认为只有实行中央集权才是适合于中国的政体。联邦思想一度低沉，因为当时的争论使人们相信，联邦制会削弱民国政府的力量；而中国正处在具有掠夺性的帝国主义世界之中，只应从根本上加强中央政府的权力。“二次革命”的失败，表明中央集权的思想得到了多数人的拥护。 　　袁世凯死后，北洋势力内部分裂，孙中山在广州建立南方政府，全国事实上陷入四分五裂的状态。为谋求国家统一，联邦思潮再次在中国泛起。李剑农在《太平洋》第1卷第8号和第9号两期上连续发文，说“单一制的国家，到了地方势力增长，中央政府不能统驭，事实上成了一种邦联状态的时候，若要使他不崩裂，恢复中央政府的实力，只有采用联邦制的办法；中国已成了邦联的状态，地方势力已非中央政府所能制，非采联邦制不能恢复中央政府的实力，得到真正统一的地步”。同时他认为“废督裁兵所以办不到的原因，一在中国的政制向来只认有中央，不认有地方，事权不分，反弄成一个‘尾大不掉’的形势；二在政客沿袭一种牢不可破的集权思想，总想假一派的武力，打到其余各派，所以弄成一个割据争雄的局面。”主张在中国实行联邦制，解决中央与地方的权限划分问题，实现国家的统一。 　　1920年代初，主张在中国实行联邦制以划分中央与地方权限的思潮及运动达到了顶峰。当时先后要求制定省宪实行地方自治的有湖南、浙江、江苏、广