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地方财政的土地依赖行为探析 　　摘要：近年来，土地出让收入在地方财政预算收入中所占比例越来越大，地方财政对土地出让收入的依赖性越来越强，使地方财政有了“土地财政”之称。本文以许昌市为例，以地方国库为视角，探析地方财政土地依赖行为产生的原因、引起的问题及解决的方法。 　　关键词：地方财政；土地出让收入；地方国库 　　文章编号：1003-4625(2012)01-0114-04　中图分类号：F832.7　文献标识码：A 　　一、地方财政土地依赖行为的实证分析 　　地方财政的土地依赖行为，是指地方政府主要依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出的行为，表现为地方财政收入对出让土地使用权的相关收入有较强的依存度。依存度的高低可以用土地出让金收入或土地出让税费收入在财政收入中所占的比例来衡量，比例越高，依存度越强。地方财政土地依赖行为比较严重的应该是中西部欠发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区，欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑，土地出让收入自然成为当地政府财政收入的主要来源。作为中部欠发达城市，许昌市财政收入也呈现出对土地出让收入依存度较高的特征。 　　(一)土地出让金收入依存度 　　 　　从2003-2010年许昌市地方级财政收入及土地出让金收入变动趋势图(图1)可以看出，土地出让金收入保持逐年增长的趋势，地方财政对土地出让金的依存度也相应地逐年攀升。土地出让金在地方财政收入中的占比从2007年的13.50％跃升至2010年的40.98％。2010年与2007年相比，土地出让金收入增长幅度为7.44倍，而地方财政收入增长幅度仅为1.78倍。 　　(二)土地出让税费收入依存度 　　地方政府的土地出让举措不仅给地方财政带来了巨额的土地出让金收入，而且带来了房地产行业、建筑行业的繁荣。从许昌市土地出让相关税费趋势图(图2)可以看出，房地产行业税收(不含契税)、建筑行业税收和契税收入得以大幅增加。土地出让税费在许昌市地方级财政收入的比例逐年稳步上升，从2007年的30.06％上升至2010年的53.06％，土地出让税费收入成为地方财政收入的主要来源，地方财政收入对土地出让税费收入的依存度越来越高，表现出较强的依赖性。 　　 (三)土地出让金对地方财政收入的影响度为研究土地出让金收入对地方财政收入的具体影响程度，设T为地方级财政收入，L为土地出让金收入，对2007年1月至2011年6月许昌市地方级财政收入和土地出让金收入数据建立对数一线性(log-linear)回归模型，得到如下方程： 　　lnT=7.868699+0.328048lnL 　　回归结果见下表：Dependent Variable：LNTMethod：Least SquaresDate：10/13/11 Time：17：06Sample(adjusted)：2007：01 2011：06Included observations：54 after adjusting endpoints 　　 　　从log-linear方程可以得出土地出让金对地方财政收入的影响度为：土地出让金每增加一个百分点，财政收入将平均增加0.328048％。 　　二、地方财政土地依赖行为产生的原因 　　(一)分税制改革不彻底导致地方政府财政压力显现 　　 　　1994年实行的分税制改革，虽然达到了“提高中央财政收入占国家财政收入比重”的目的，但由于改革不彻底，出现了“政府间财权层层上收、事权层层下移”的现象，造成地方政府财权和事权的不对称。从地方财政占全国财政比重图(图3)可以看出，分税制改革前后，地方政府的财政收支状况呈现出明显的“剪刀差”特征：一方面，地方财政收入占全国财政总收入的比例明显下降，从1993年的66.3％骤降到1994年的44.3％，随后一直在51％以下徘徊；另一方面，地方财政支出占全国财政总支出的比例却不降反升，从1993年的62.6％上升至1994年的69.7％，随后一直在围绕70％窄幅波动。 　　分税制改革后，虽然按照财力和事权相匹配的原则，中央财政加大了转移支付力度，但是服务于中央特定政策目标的专项转移支付所占比例偏高，而着眼于补充地方政府财力的一般性转移支付所占比例偏低。专项转移支付只能专款专用，而且很多专项拨款需要地方配套资金；内容由中央或上级设定，与地方政府的实际需要往往不相吻合，没有达到地方财力和事权真正匹配的目的。在这种背景下，地方政府要实现自己的诉求，干自己想干的事，仍需要自己寻找财力，因此地方财政压力仍未得到缓解。 　　 　　随着公共财政建设和城镇化建设的快速发展，地方政府的财政压力逐年加剧，尤以欠发达地区更为显著。从许昌市本级预算内收入、支出图(图4)可以看出，许昌市本级预算内资金缺口呈逐年增大趋势。“巧妇难为无