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简述行政调解制度 　　[摘要]调解制度是处理纠纷的一种简便方式，而行政调解制度是构建和谐社会的关键所在，体现了行政机关服务行政的鲜明特点。分析行政调解制度的内涵、特点以及其与相关制度的联系，可使行政调解制度在构建和谐社会的过程中能发挥其价值功能。 　　[关键词]调解；行政调解；战略地位 　　[中图分类号]DF714 [文献标识码]A [文章编号]1003-8353(2008)02-0179-04 　　 　　调解作为解决社会矛盾的方式在我国曾被广泛地运用，并作为一种制度文化深深地影响着民众的社会价值观。然而，我国目前调解机制的缺失，导致了法治观念的极端化及其与和谐理念的背离。在推进法治与构建和谐社会这一互动共进的社会实践中，我们要重视法治，但要防止走向法治的极端化，混淆目的与手段的关系。诉讼不是万能的，刚性的判决有时并不利于纠纷的彻底解决，还可能形成双方当事人之间的尖锐对立。从历史和实证的角度分析，中国人对于纠纷的解决有明显的“厌诉”倾向，更愿意通过和平的方式来化解纠纷。 　　笔者认为，调解的内容和方式十分广泛，不仅包括在诉讼内的调解；也包括在诉讼外的调解，对于区别各类调解的主要标准，应当是调解主持者的性质，因为调解主持者在调解中，起着主导作用，并决定着调解主持人的职能、地位、调解的对象、范围、调解的程序、方式、调解协议的效力与执行以及适用的法律与法规等。基于此，根据我国的立法和司法实际情况，调解分为司法调解、行政调解、仲裁调解、人民调解和律师调解五种。本文所要论述的就是其中的一种调解――行政调解，是指在诉讼之外，在当事人自愿的原则下，行政机关依照法律和政策的规定对行政相对方之间发生的争议进行排解疏导，从而解决纠纷的一种活动。因而区别于以司法机关作为调解主体的行政诉讼调解。 　　 　　一、行政调解的理论分析 　　 　　(一)行政调解的理论分析 　　调解是双方或多方当事人之间发生权益纠纷，由调解主持人通过疏通劝导从中斡旋促使当事人达成协议，从而解决争议的活动。它是排解纠纷，调整当事人之间关系的重要途径，也是法律工作者要面对的一项经常性的工作。到目前为止，在法学界和法制实践中，人们对行政调解的认知不尽相同。据统计，我国公开出版的行政法学教材不下40余种，将行政调解单列为专门行政法律制度的有：王眠灿主编：《行政法概要》；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》等等。将行政调解作为一种限定性制度看待，或者依附于人民调解或某种行政法律制度的有：周新铭、刘兆兴编著：《行政法概述》；杨海坤主编：《行政法与行政诉讼法》；胡建淼：《行政法学》；应松年主编：《行政法学新论》。而对于行政调解的概念，不同的学者也有不同的看法。有的学者认为行政调解是介于人民调解和司法调解之间的一种调解制度，一般是指由国家行政机关出面的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议，消除纠纷的诉讼外活动。有的学者把行政调解定义为国家法定的行政主管机关依法对其隶属的行政机关之间、行政机关与社会团体、企事业单位之间，以及行政机关与公民之间，因行政管理问题发生争议后进行的调解。还有的学者把行政调解的主体扩大了，认为行政调解是指行政主体主持的，以国家法律、政策和公序良俗为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法调停、斡旋，促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解制度。 　　纵观各种行政调解的定义可以看出，一方面，学者大多把行政调解的主体定位在国家行政机关。从实在法角度看，这些定义与我国有关法律规定基本吻合，现行设定行政调解的规范性法律文件，基本上都将行政调解主体限定在基层人民政府和相关职能部门。但随着市场经济及现代化建设的推进，伴随政府治道变革的发展和公共行政时代的到来，行政的理念已经由单一的国家行政转变为包括国家行政和社会行政的公共行政。由此，行政法的调整对象也由国家行政扩大至公共行政，非强制性行政方式广泛运用，继而出现了第三种组织，即由非政府组织和自愿者组成的非营利性组织。另一方面，目前大多数学者对行政调解的定义都不涉及行政调解的效力，这是与对行政调解效力的认定有关的。现在普遍认为行政调解是不具有法律效力的，比如就有学者认为行政调解属于诉讼外活动，调解协议一般不具有法律效力，也不具有法律上的强制执行力，在调解协议的实施过程中，遭到行政相对方的拒绝甚至对抗，行政机关无权强制执行，更不能采取制裁手段，行政调解协议主要靠双方当事人的承诺、信用和社会舆论等道德力量来执行。然而，正是由于对行政调解法律效力的不认同，导致当事人达成调解协议后不履行，不负任何法律责任，使行政调解没有任何作用，反而浪费了当事人和行政部门的时间和精力。 　　 　　(二)行政调解的特点 　　1、主体上的行政性。行政调解是行政主