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中国式财政分权权的公共服务供给探析 　　[摘要]　中国式财政分权体现了突出的政府问收支矛盾。中国的公共服务供给主要依靠地方尤其是县级政府来完成，而它们却只有较小的财力授权。其结果是，公共服务的融资依赖于转移支付和预算外资金。同时，中国财政分权体制背景中公民参与机制的不完善，使得公共服务的满足需求和有效供给的效率较低。 　　[关键词]　财政分权；转移支付；公共服务 　　[中图分类号]　F810.7 　　[文献标识码]　A 　　[文章编号]1006-5024(2011)07-0152-03 　　[基金项目]　广东省委中共党校(行政学院)系统哲学社会科学“十一五”规划2010年项目“财政分权改革与公共服务均等化”(批准号：IOGL01) 　　 　　一、中国式财政分权 　　 　　分权或集权，是指在横向的政府部门或者纵向的政府之间的权力配置方式。本文的财政分权是指政府收入支出的权力和责任在上、下级政府之间的转移。其中，政府间财政收入的划分，是整个社会资源在各级政府间的“第一次分配”。中国在分税制体制下，各税种在政府间划分和共享，下级政府有独立的税收来源和税收征管机制；同时《预算法》也保证了地方预算的自主权，下级政府拥有公共支出决策的自由裁量权。参照学界普遍采用的财政分权的衡量方法“地方政府的财政收入支出占全国的比重”来测量中国的财政分权。图1给出1978年以来中国的财政分权情况，在1985年之前，地方政府收入占全国比率，高于支出比重，地方的收入比重为85％到60％，而支出比从40％到60％。这一时期，地方政府的大量收入上缴给中央，只负责支出。从1985年到1993年，中国实行“分灶吃饭”的财政分权体制，收入和支出权力双双下放到地方，此时地方政府的收入和支出分权比较匹配，并不断上升从60％到70％。1994年分税制以来，中国的中央与地方财政关系呈现出收入向中央集中，支出向地方下降的趋势。中央几乎每年都获得了全国55％左右的财政收入，且只有31％左右的中央本级支出；而地方政府恰好相反，地方政府的支出居高不下，地方政府用大约占全国45％的本级财政收入，支撑着占全国70％左右的财政支出且不断增加。省以下的政府问收支，也呈现了相似的特征。1996年3月，财政部下发《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》，要求各地区要参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制体制落实到市、县级，有条件的地区可落实到乡级。因此，中央与地方的财政关系特征也被沿袭到省以下财政关系中，县级政府是公共服务责任的主要承担者。本文给出了1995年来中国各省与其所辖县级政府的财政收支比例关系，2005年中国县级政府承担着占地方45％的支出，却只拥有占地方37％的自有收入。 　　那么地方政府承担着怎样的支出责任呢?本文对中国的中央、省、市、县政府间支出划分进行了描述性统计。Martine―Vazquez等学者将公共支出归类为发展性支出、再分配性支出和政权与社会稳定性支出。顾名思义，发展性支出是那些能够通过直接或间接的支出，促进经济和社会短期或长期的发展，如基本建设、教育(人力资本)；再分配性支出，是政府通过收支调节保证公民享有均等社会福利的支出；政权与社会稳定性支出则是维护国家安全、社会秩序的支出。总体而言，中国目前的公共产品和服务职能呈现了层层下降的特点，发展性支出以县级地方为主，再分配性支出以省级政府为主，政权与社会稳定支出以中央政府为主。如表1所示，在发展性支出中，县级政府的支出比重为39.38％，省级和市级政府的支出比重次之，在21％左右，而中央政府的支出占18.05％。发展性支出的特点表明，省以下政府承担着主要的基本公共服务职能支出职能。其中，“教育支出”是由县级政府承担比例最大的公共服务，占到整个政府教育支出的60％，而中央政府的支出比例仅仅有6.16％。这充分说明了中国政府教育投入的严重地方化倾向。其次，“医疗卫生支出”也呈现了相应的特点，县级支出比例最高45％，中央支出比例最低2％。 　　 　　 　　二、中国地方公共服务产品和服务的融资 　　 　　在中国“财权上移，事权下移”和地区经济差异巨大的情况下，地方政府承担了大量支出责任，却没有得到相应的财力授权，因此，转移支付成为地方公共服务融资的重要组成部分。伴随着财权的下放，地方政府拥有独立的经济利益，但同时必须提供越来越多的公共服务。那么，1994年财力不断向上集中之后，当地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，它们的预算内公共服务支出不得不依靠上级政府的转移支付。下级政府对于上级政府的财政依赖，即转移支付，是各级财政分权制度中不可或缺的部分，是保证和促进社会福利改进的重要手段。在分税制之前，中央政府的财政控制力并没如今这么强大，它几乎不向地方进行财政转移