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公民参与公共政策制定困境及其化解路径 　　[摘 要]公民参与作为公共政策的基石，可以有效增强公共政策的合法性和科学性，并确保公共政策的公共利益价值取向。然而，我国公民参与政策制定的过程中，在政治文化、政府与公民的互信以及参与制度方面尚存在一定的困境。据此，应该研究相应的化解路径，以期推进我国公民参与公共政策制定的进程。 　　[关键词]公民参与；政策制定；公共利益；政治文化 　　[中图分类号]D03S　[文献标识码]A　[文章编号]1009-2234(2008)03-0026-02 　　 　　公共政策是对社会价值的权威性分配，是政府增进公共利益的主要手段。随着现代社会事务的复杂性和多样性，良好的公共政策单靠政府作为惟一的权力中心，已无法胜任治理的重任，还有赖于政府与社会的共同治理。最大限度地发挥公民的积极性、主动性和创造性。然而，按照传统的观念，公共政策的制定只是政府部门的专利，是少数政治精英决定的事情。民意在公共政策中的成分极其有限，不但难保公共政策的民主合法性，而且也很难使其顺利地得以贯彻执行。而“随着更大部分公众政治参与的增加，政府的决定承担了更大的重要性和合法性”可见，公民参与公共政策的制定具有重要的现实意义。 　　 　　一、公民参与公共政策制定的正向功能 　　 　　1　增强公共政策的合法性 　　合法性是公共政策的生命。在现代社会中，公共政策的合法性基础源自于社会公众的普遍认同和接受，当且仅当政策得到广泛的社会支持，它才能拥有较高水平的合法性，获得较高水平的政府效能，作为政策主体，公民有权向政策的制定者表达意见、愿望和利益要求，作为基本的政策对象，公民对政策的执行及其效力有着举足轻重的影响。“在所有的政策执行环境中，公众的态度、政策执行机构对待公众的态度以及政府机关机构的整合程度，是影响政策执行效力的主要因素。”如果公民对政策合法性确认不疑，对政府的信任感增强，不仅会以积极的态度推动政策的执行，而且还会减少政策执行的成本。 　　 　　2　提高公共政策的科学性 　　全面的信息和知识是保证政策科学合理的基础。任何政府决策者的知识和技能都是有限的，仅靠政府决策群体去掌握所有的信息是不可能的。而吸纳公民参与政策过程，进行广泛的讨论和交流，是政府决策者搜集和获取信息的重要途径。对于每一个政策问题，我们不能设想都对应存在着一个明确的“政策相关(policy-relevant)”的专业知识领域，不同领域的人们的“合力”能够使得最后出台的政策正如数学中的“极限”运算一样，是无限地趋向于合理的，正如安德森所言，“权力和知识的分离有可能损害行政管理决定的合理性。”公共政策过程中职业官员之外的专家参与和普通公民的参与正是在这个意义上保证了政策的科学制定。 　　 　　3　确保公共政策的公共利益取向 　　“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所指定的行为准则。”由此可见，公共利益是公共政策的核心价值和制定的依据。“因为当代民主国家是人民主权国家，因此维护和增进社会公共利益是政府行动的最高义务和责任。政府制定的政策必须服务于或增进社会公共利益，以社会公共利益为政策制定的出发点和依据，以公共利益为政策的最高目标。”我国政府是为人民服务的政府，追求公众利益是惟一的价值诉求。公民通过合法的途径参与公共政策的制定，对政府的决策行为有一定的制约作用，使公共政策的制定不会偏离以公共利益为价值取向的轨道。 　　 　　二、公民参与公共政策制定的现实困境 　　 　　1　政治文化的制约 　　公民参与公共政策制定是一种政治行为，必然会受到一定社会的政治文化及意识形态的影响，美国学者阿尔蒙德把政治文化分为三种类型，如下表所示: 　　 　　从上表可以看出，在村民型的政治文化中，强调“官”的权威，公民根本没有参与的意识。在臣民型的政治文化中，公民虽然开始关心与自身利益相关的政策与法令，但参与只是被动的服从。而在参与型政治文化中，公民把参与当作是表达自己利益和要求的重要途径。然而，大多数公民参与只是政治性的参与，如选举权和被选举权，而公民参与公共政策却没有得到应有的重视。 　　我国传统的政治文化所形成的“官本位”思想和臣民意识极大地压抑了公众参与，公众认为政策制定是政府的事情，作为百姓只有按章办事的份，形成了公民参与的与政治文化困境。民主社会要求公众普遍意识到自己是国家的主人，参与政策的制定是自己的一项政治权利，也是一项基本义务。在现代社会中，民众的角色已不是“臣民”，而是真正意义上的公民，如果做不到这一点，就很难摆脱政治文化所带来的制约公众参与的困境。 　　 　　2　公民与政府部门在某种程度上缺乏互信 　　人与人之间的信任越多，他们之间的互信度越大，信任也是公民与政府交往所