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公共财政统筹城乡公共产品供给基本路径 　　中图分类号:F812.8 文献标识码:A 　　内容摘要:在城乡财政二元结构下,农村公共产品供给存在的突出问题是供给总量严重不足和供给制度不合理。文章指出,统筹城乡公共产品供给的基本路径就是打破城乡财政二元结构,建立一元的公共财政体制,以使农村居民能够公平分享到对其具有重大意义的公共产品。 　　关键词:农村公共产品 统筹城乡 公共财政 　　 　　自十六大提出“统筹城乡发展”战略目标以来,虽然党和国家在统筹城乡发展方面作出了一系列努力,但城乡二元结构造成的深层次矛盾仍然比较突出。十七届三中全会决议也明确指出:“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合”。 　　破除城乡二元结构,统筹城乡发展是个系统工程。但是,如何均衡配置公共产品资源,如何拓宽公共财政所覆盖农村的范围,已成为当前我国统筹城乡发展亟待研究和解决的重大课题。 　　 　　城乡财政二元结构下的农村公共产品供给状况 　　 　　一般而言,农村公共产品是指用于满足农村公共需要,市场不能提供或不能完全由市场提供,在消费上具有一定非竞争性和非排他性的社会产品或服务。目前我国农村公共产品供给最主要的问题是供给严重不足和供给制度不合理。 　　(一)农村公共产品供给严重不足 　　1.农业基本建设投资较少。农村公共产品的供给与国家对农业的财政支出紧密相关。改革开放以来,国家财政用于农业的支出尽管在绝对量上逐年增长,但农业支出在财政支出中的比重总体上处于下降趋势,2000-2007年基本上在7%-8%之间,远低于1978年的水平。自20世纪中期以来,财政直接用于农业的支出占财政支出的比重一直低于10%,占GDP比重不足1.5%,而农村人口的比重占全国人口的比重却高达70%。 　　2.农村社会保障制度不完善。城市居民享受着医疗保险、失业保险、养老保险、最低生活保障以及下岗职工再就业等各项社会保障,但农民却无法得到如此多的保障,即便是有少数的保障(如农村合作医疗和最低生活保障等),大多情况下也是由农民首先部分自己“买单”。近年来,虽然国家在农村社会保障制度建设方面作出了很大的努力,但总体上农村社会保障仍然具有层次低、范围小、覆盖面窄、社会化程度低等特征,这意味着作为重要公共产品的社会保障在农村供给严重不足。 　　3.农村义务教育得不到有效保障。近年来,中央政府对农村义务教育的投入总量虽然不断增加,但从总体结构上来看,农村义务教育投入比例仍然较低。根据《中国教育经费统计年鉴》的统计数据,2006年我国农村初中、小学教育经费支出分别为692.95亿元和1228.88亿元,全国教育经费总支出为7672.43亿元。该年全国农村义务教育经费支出占教育总投入的比重仅为25.05%。 　　另外,农村义务教育还存在着布局不合理,资源浪费与资源不足并存的问题。由于实行 “普九”教育模式,大量教育资源被分散在各个村小学,而随着学龄儿童的减少,农村偏远村校舍、设施成闲置浪费状态,无法发挥其应有的功能与作用。随着城镇化建设的全面推进,集镇等中心学校的优质教育资源又不能满足人民群众日益增长的需求,优质教育资源严重不足。 　　(二)农村公共产品供给制度不合理 　　1.城乡供给主体差异化。长期以来,城乡实行差异化的公共产品供给制度。如城市的公共产品一直是由各级政府来供给的,城市居民一般不需要分摊公共产品供给的费用;而农村居民则需承担很大一部分农村公共产品供给的筹资责任。更有甚者,有些地方的农村居民完全自己筹资提供本应该由政府来供给的公共产品。 　　2.农村公共产品供给体制不合理。中央与地方政府的权责划分不明确,表现在公共产品供给错位、缺位,事权、财权失衡。本应由上级政府提供的公共产品却下移至下级政府提供,导致下级政府事权大于财权;本应由政府提供或由政府与农民共同承担的公共产品,却完全由农民承担。 　　 　　公共财政与农村公共产品供给 　　 　　我国计划经济时代的财政体制是一种典型的分配财政,即按照城乡二元结构来对财政资源进行二元制的分配,财政资源基本上倾斜于城市,对农村、农业、农民则实行“自力更生为主,国家支援为辅”的制度安排。如果说计划经济时代的二元财政体制在特定的历史条件下具有一定必要性、合理性的话,那么在市场经济体制已经确定的当下,仍然坚守二元财政体制则完全不具有合理性基础。在市场经济体制中,国家财政必须从二元的分配财政逐步转向一元的公共财政。只有在一元的公共财政制度框架及安排中,城乡统筹发展方具有可能性。这也意味着,统筹城乡公共产品供给的基本路径就是建立真正意义上的现代公共财政制度。公共财政的基本特性为统筹城乡公共产品供