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厘清人大信访性质地位与功能 　　人大信访最早形成可以追溯到新中国成立初期全国人大常委会办公厅设置的“人民接待室”。几十年来,它在构建社会主义和谐社会等方面发挥了不可替代的重要作用。适应形势与任务的变革,对其性质、地位和功能梳理与澄清显得十分重要。 　　 　　人大信访应立足去除行政化 　　 　　“信访”一词,依据《现代汉语规范词典》的解释,是处理群众来信来访的活动。现有对这一概念的国家法律解释是国务院信访条例第二条的规定, 即“信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动”。不难看出,这一定义充满了行政化的价值取向。 　　目前,除宪法第四十一条对公民公共信访提供宪法依据支撑外,有关国家层面设定的人大信访工作直接基本法律依据有二:一个是2004年10月27日十届全国人大常委会第十二次会议修改通过的地方人大和地方政府组织法第四十四条(六)项的规定,即县级以上地方各级人大常委会有权“监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”。另一个是2005年1月5日国务院第76次常务会议通过并于当年5月1日起施行的国务院信访条例第十五条的规定,即“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会职权范围内的信访事项,应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会提出,并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定”。由此可见,人大信访职权的形成,基于人大职权的法律设定。而人大信访职权的形成依据之一竟然衍生于行政法律的错位设定,不仅折射出了人大信访行政化的主导趋向,让人在对国务院信访条例僭越立法权及其相关条文法律效力提出质疑的同时,更多引发的是对澄清人大信访法律属性的现实关注和思考。 　　由于目前党政信访“一套人马,两个牌子”,人大信访实际工作中事实上也处于受行政领导的附属地位,诸如人大信访机构的设置和信访工作运行的方式、方法上等同于党政机关信访工作的情形司空见惯,人大信访事项的办理结果主要依赖于人大常委会主任会议成员个人的重视程度和批示情况,等等。这些都从另一个侧面揭示了现行人大信访制度行政化的浓重色彩和深刻烙印,也一定程度地透视出了自古以来形成的传统贤人政治文化的承继性和发展的连续性。 　　厘清人大信访的性质,既是人大信访去除行政化的必由之路,也是做好新形势下人大工作的迫切需要。人大信访就其法律上的基本含义,应当是指各级人大信访机关依法处理群众来信来访的活动。要准确把握人大信访的法律性质,离不开用历史与发展的视角对人大信访制度的形成进行客观分析和认识。新中国成立初期至“文革”运动开始,人大信访工作实际上主要集中在全国人大常委会机关层面上进行,这一阶段人大信访工作以协同中央党政机关工作为主,具有明显的行政属性;党的十一届三中全会以后至上个世纪80年代初期,人大信访工作内容转向解决历史遗留问题,平反冤假错案,仍未脱离行政色彩;1988年10月以后全国人大常委会办公厅设立信访局,地方各级人大常委会也相继成立信访机构,配备信访人员,全面开展信访工作,人大信访担负的主要职能逐渐向处理涉法涉诉事项演变。据统计,2009年全国人大常委会办公厅信访局受理涉法涉诉信访占信访总量的67%,其中涉及审判机关的占涉法涉诉信访总量的87.4%,人大信访职权属性日益凸显。除具有党政和司法机关信访的联系群众的桥梁、倾听群众呼声的窗口、体察群众疾苦的重要途径等共同属性外,人大信访的法律特征突出表现在:一是主体地位的至高性。人大国家权力机关的法定属性决定人大信访与人大依法行使职权密不可分,尽管现实地位与法律设定有差别,但随着公民民主政治意识的不断提升,以及监督法规定的各种刚性监督手段在人大信访中的逐步运用,人大信访将日益成为强化监督职能的一个重要手段。二是对象范围的广域性。由于宪法明确规定,各级“一府两院”都由本级人大产生,对它负责,受它监督,因此当向上述国家机关寻求权利救济受阻时,信访人往往大都选择向人大诉求。三是信访内容的特定性。信访事项权利与义务的焦点主要集中指向在涉法涉诉事项上,即包括对司法机关案件裁判结果的异议,也有对相关国家机关工作人员违法违纪行为的投诉。这些都与人大监督特征相一致。综上,鉴于目前人大信访实际上尚处于为人大及其常委会履职服务的基础性功能发挥较弱的状态,结合地方人大和地方政府组织法第四十四条(六)项的规定精神,笔者认为人大信访在性质上应属于人大监督工作范畴。 　　 　　人大信访应自觉突出法制化 　　 　　人大信访去除行政化是历史发展的必然要求。在“大信访”格局中,人大信访要充分发挥自身