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影响环境资源法实施障碍研究 　　摘 要：“十五规划”期间的环境资源状况说明，我国的环境资源法没有得到有效实施。当前环境法律法规实施不力的深层原因，在于开展环境资源保护工作在短期内既不符合地方政府的经济利益，也不符合地方政府的政治利益，还在于立法工作中的部门利益问题严重影响国家层面环境资源立法的质量。为了有效实施环境资源法，应当建立有利于环境资源法全面实施的机制，加强民主立法和科学立法，并强化环境资源法律和有关法律的执法、司法和监督。 　　关键词：环境资源法；实施；机制；法制 　　中图分类号：DF468 文献标识码：A 　　 　　一、我国环境资源法实施的若干情况 　　 　　什么是法律实施？吴大英、沈宗灵说，法律实施就是把宪法和法律规定付诸实践，把文字的规定变为实际行动［1］。笔者据此认为，所谓环境资源法的实施，就是把宪法和法律有关保护环境资源的规定付诸实践，把保护环境资源的文字规定变为实际行动。 　　如何评价法律的实施状况？全国哲学社会科学“七五”规划法学重点科研项目《法理学研究》提出了评价法律实施的四项标准： 　　第一，国家和社会的利益，公民和组织的合法利益是否（或在什么程度上）受到保护；违法者（包括犯罪者）在人口中的比重以及他们是否依法受到制裁；民事纠纷是否得到合理解决。 　　第二，一般公民和国家工作人员，特别是国家机关的负责人和执法、司法人员的法律意识是否增长（或增长到什么程度）。 　　第三，与其他时期、其他地域或国家的法律实行情况进行可比性研究。 　　第四，法律的社会功能、社会目的是否有效实现及其程度［2］。 　　这一评价体系着重于从“法律实施的社会效益，即法律的一定社会目的或社会功能的实现及其程度”来评价法律实施［2］265。它的意义在于从法的整体实现的程度及其实现的社会效果这一角度，来衡量一个社会的法治状况，从而得出一个适当的评价结论。这个标准对考核我国环境资源法律的实施效果，具有一定的参考价值。 　　根据上述标准，可以认定我国的环境资源法律没有得到有效实施。1979年以来，我国立法机关已经制定了26部环境资源法律，基本形成了环境资源法律体系，但这些法律的实施情况又是如何呢？举一个最近的例证：2006年8月27日，十届全国人大常委会第23次会议在人民大会堂举行全体会议，听取环境保护法律实施情况的检查报告。全国人大常委会副委员长盛华仁在《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告》（以下简称《报告》）中说，“十五”时期环境保护的两个主要指标没有完成：二氧化硫排放量不降反升；化学需氧量排放量明显反弹。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已集中出现。” ［3］ 　　《报告》指出：“二氧化硫排放量，‘十五’计划要求消减10%，实际上不仅没有减少，反而大幅度上升，2005年排放量达到2 549万吨，比2000年增加了27%；化学需氧量排放量，‘十五’计划要求消减10%，2005年实际排放1 414万吨，只比2000年减少了2%，但比2004年又增加了5%，出现了明显的反弹趋势。 　　2005年全国城市生活垃圾集中处理率虽然已经达到52%，但从有关部门的调查数据看，实际上无害化处理率大约只有35%。这就是说，全国还有将近一半的城市生活垃圾没有经过有效处理。大量的低标准填埋处理方式，必将产生有害的渗滤液，对地下水、地表水造成严重污染。 　　我国的危险废物和医疗废物处置工作也进展缓慢。2003年，全国人大常委会执法检查组针对非典医疗废物可能传播疫情的情况，提出必须加快危险物处置中心设施建设。国务院有关部门根据检查组的建议，制定了《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》，共安排新建处置设施331个，计划总投资150亿元。截至目前，已建和在建的只有70个，总投资约38亿元，仅完成计划的25.3%。”［3］6 　　以上情况证实了我的上述观点，我国环境资源法律没有得到有效的实施。 　　国家“十一五规划”，对环境保护工作又提出了新的任务，即要求“十一五”时期，在实现人均国内生产总值比2000年翻一番的同时，比“十五”时期，单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量减少10％。该规划明确规定，上述三项指标是“约束性指标”［4］。国家首次把上述环境资源保护目标作为约束性指标，引起了社会各方面的高度关注。 　　但“十一五规划”开局之年的实际执行情况如何呢？根据国家统计局的统计，2006年上半年我国能源的单位能耗上升了0.8%，二氧化硫排放上升了6.5%，化学需氧量排放量上升了4.1%［5］。这就是说，环境污染的老账不但没有还清，反而又欠下新账。2006年上半年新开工约10万个建设项目，投资规模增长了29.8%。现在又有40%的项