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浅议转型期中国地方政府职能配置与权责定位机制 　　摘要：2008年中国的人均GDP已经达到3000美元，中国社会进入深刻的转型阶段。经济社会的迅猛发展要求政府职能的相应转化，尤其是处在经济社会建设发展第一线的地方政府，其职能配置、权责演进更要积极地适应这样迅猛发展的要求。转型期中国地方政府的权责发展，应该避免政治、行政体制改革的惯性思维，打破传统的“条块关系”模式，多方位、多视角、灵活地、因地制宜地、合理合法地配置政府职能。 　　关键词：转型期；地方政府；职能配置；权责发展 　　 　　当前学界关于如何理顺中央和地方关系、如何配置中央地方权力论述颇多。在关于中央和地方政府关系的探讨中，林尚立教授的《国内政府间关系》一书详细阐述了中国当前政府间关系的基本模式和相互关系。谢庆奎教授、周振超博士等众多学者也对中央和地方政府间关系的模式作了深度研究，尤其是其中的条块关系革新的观点颇有新意。刘祖云教授则着重从政府间博弈的视角看待府际治理。不少学者对于当前中央地方政府设置中的“职责同构”现象提出质疑和批判，如何合理有效地设置中央地方政府，划分政府权限，明确政府职能，也成为学界讨论的重点。唐晓阳、王玉明探讨了地方政府机构的改革；唐亚林对地方政府机构改革的困境与前景做了论述；还有众多的关于地方政府机构改革原则、难点、重点的论著，有诸多历史改革的经验教训的总结、国外改革经验的介绍。这一系列的论著对于我国当前地方政府改革的推进有着重要的指导意义，但是，不可否认的是，诸多论述中，虽然视角颇多，但结论大同小异。笔者认为，中国社会有其特殊性，其社会制度、政治制度有着独特性，其当前国情也有着不同于历史、不同于西方的复杂性。改革当前的地方政府，配置地方政府职能，要有大视角、大手笔，要坚决摒弃历史传统观念和惯性思维，多方位、多视角、灵活性改革地方政府。 　　一、当前我国地方政府职能配置存在的不足 　　（一）财力不足，地方发展动力受限 　　新的税收制度――分税制实施以来，简化了税制，全部税种从37个减少到25个。统一了税法、公平了税负。加强了中央宏观调控的能力。提高了财政收入占国民收入的比重。保证了税收收入的连续增长。但与此同时，由于这一制度设计的初衷在于提高中央占财政收入的比重，地方的财力大为削弱。 　　从表1可以看出，地方财政收入占整个财政收入的比重由1991年的70.21%下降为2003年的45.36%，下降了近25个百分点，中央的财政收入却从29.79%上升为54.64%，与此同时，地方政府的财政支出有增无减。这种保中央税、轻地方税的分税制设计加剧了地方财力的紧张，使地方政府职能的实现缺乏财力的保障。 　　根据2009年政府工作报告可知，2008年，全国财政收入61316.9亿元，其中：中央本级收入32671.99亿元，占总收入的53.28%；地方本级收入28644.91亿元，占总收入的46.71%。2008年，全国财政支出62427.03亿元，增加12645.68亿元，其中：中央本级支出13374.31亿元，占总支出的21.42%；地方本级支出49052.72亿元，占总支出的78.58%。 　　由上述中央地方财政收入与支出的变化情况可以看出，地方政府运用45%左右的相对财力支撑了75%左右的相对财政支出责任。地方政府特别是县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础建设、社会治安、环境保护等诸多责任。但由于财力的不足，导致这些基本公共物品和服务提供不足，地方政府收入与支出责任的不对等削弱了其服务能力。 　　（二）立法权限不足、程序限定，复杂国情下地方发展的统一化模式与政府法规的花样迭出、变化不稳 　　我国《立法法》规定了地方立法的原则，一是“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”；二是“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”；三是除全国人大专属立法权之外，国家尚未立法的“其他事项”。再者就是应由中央立法，但未予立法，短期内也难以出台，而当地又亟需的不涉及国家根本的政治制度、经济制度、司法制度和公民的基本权利、义务等方面的事项，地方可以先行立法。 　　政府立法，花样迭出。这尽管填补了一时的法律空白，但是这样的政策法规具有不稳定性，具有较大的随意性，容易导致法规不稳，政策多变。这也是地方立法权限不足的悖向反映。 　　（三）重增长轻发展的政绩观念 　　增长与发展是两个不同的概念。增长侧重经济，发展要求社会的全面和谐进步。而地方经济发展成为地方政府最为重视的政绩目标。如果中央提出8%的GDP增长率，省级政府就要千方百计谋求9%甚至10%以上的增长，而再往下的地方政府则会谋求更高的增长目标。这是扭曲的发展观。地方政府却一直紧盯经济增长，忽略经济社会的全面发展和进步。这使得地方政府职能配置的失衡甚至