欧盟对非援助协调新变化及对中国的启示.doc

欧盟对非援助协调新变化 及对中国的启示* 周玉渊 唐舯 (1.浙江师范大学非洲研究院，浙江金华321004;.暨南大学国际关系学院，广东广州510632) [摘要]《增强发展政策的作用：新的变革议程》的出台为欧盟的国际发展合作提供了新的内 容和方向，标志着欧盟发展政策的重要转折。《变革议程》提出要改变欧盟发展政策的全球性、 分散性的特点，援助将更加集中于具有战略意义的地区和行业。为此，欧盟国家应该加强协 调，建立共同的发展合作框架，然而，欧盟的对非援助协调在现实中却存在着尚难克服的结构 性困境。欧盟对非多边援助协调为中国在非洲开展三方合作和多边合作提供了重要的启示。 [关键词]欧盟；非洲；援助协调；中国 欧盟及其成员国是世界上最大的发展援助提 供者，在国际发展合作中扮演着重要的角色。从 2004到2009年间，欧盟及成员国的官方发展援 助（ODA)占全部DAC国家ODA的58%，占这 —期间新增加ODA的65% 0[1](P3)2010年，欧盟 及其成员国在世界范围内提供了 538亿欧元的发 展援助，占全球援助的50%多，欧盟委员会每年 直接参与管理的发展援助数额为110亿美元，位 居世界第二。2]然而，欧盟的对外援助也同样存在 着严重的效率问题，与其他国际援助者一样，提高 援助的效率已经成为欧盟提升对外援助水平的重 要手段，其中一个重要的内容是加强援助者之间的分工协调。在1992年《马斯特里赫特条约》中， 欧盟首次提出加强与成员国在发展政策上的合 作，“共同体和成员国之间应该相互协调，在援助 项目上应该相互协商，可以采取联合行动，成员国 应在必要时协助共同体援助项目的执行。”3] 2005 年《欧洲发展共识KEuropean Development Con- sensus)以及2007年制定的《提高援助效率的可 操作性框架》标志着欧盟在加强对外援助协调上 已经达成了广泛的共识。然而，在现实中，欧盟的 对外援助协调却进展缓慢，这与其作为最大援助 体的地位形成了巨大的反差，这也构成了欧盟不 断调整和完善其发展合作的内在动力。 *本文系教育部人文社科基金青年项目“中非合作论坛与中国的国际制度供给研究”（项目号：12YJCGJW018)和中 国博士后科学基金第六批特别资助“新时期中国的国际制度供给研究”（项目号：013 丁60008)的阶段性成果。 [收稿日期]2013-03-26 [作者简介]周玉渊，浙江师范大学助理研究员，北京大学国际关系学院博士后，主要研究方向为国际对非合作机制比 较、对外援助的政治经济学、中非关系；唐舯，暨南大学讲师，法学博士，主要研究方向为公共外交、中国一东盟关系。 由于受全球经济危机和欧洲主权债务危机的 影响,011年，欧盟的对外援助出现了 15年来的 首次下降，与2010年相比，欧盟的援助缩减了 6. 4%，欧盟成员国援助占GNI的比例也从 0.44%下降到0.42%。与此同时，随着近些年 来，中国等新兴国家在国际发展合作尤其是在非 洲影响力的提升，对欧盟和发达国家的援外理念、 规范和方式构成了重大挑战。为此，一方面，欧洲 国家开始对其传统的援非理念和模式进行反思， 另一方面则更加强调加强彼此的协调，进而凸显 其比较优势。2011年10月欧盟委员会制订的 《增强发展政策的作用：新的变革议程》（以下简称 《变革议程》）和《欧盟未来向他国提供资金支持的 方法》的评估报告正是在这一背景下出台的，2012 年5月，欧盟外交部长理事会讨论并通过这一文 件。这一文件是欧盟国际发展合作的重要转折， 它要求改变欧盟以往国际援助过于分散的现状， 而集中援助特定地区和特定行业，即从“各行业各 地”（everything everywhere)的模式向利用有限 资源集中援助特定国家和行业的策略转变，例如 减少乃至取消对中国等新兴国家的援助，而重点 援助撒哈拉以南低收入国家。同时，在对外援助 协调上，提出了建立欧盟与成员国对外援助的联 合框架，加强欧盟在对外援助上的协调。 策略转变和加强援助协调是欧盟对外援助新 议程的主要内容，根据该报告，撒哈拉以南非洲将 成为欧盟外援的主要受益者，那么，欧盟在对非洲 的援助上有什么新的举措，欧盟的援助协调会不 会有质的改变？欧盟的多边援助协调对中国有什 么样的影响和启示？本文试图通过对欧盟对非援 助协调的分析进行回答。 一、《变革议程》与欧盟对非援助协调 发展合作是欧盟对外关系的重要支柱之一， 在欧盟的国际战略中具有重要的地位。欧盟的援助既有理想主义、安全、商业方面的考虑，也是实 现其结构性权力的重要工具，“通过援助促使穷国 和地区接受进一步的一体化；通过向地区和国家 ‘购买又力，欧盟援助巩固了‘多层治理’结构。 援助是一种直接用资源进行干涉的形式，其产生 的影响也是结构性的，援助工具