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财政支农体制存在问题和完善建议 　　摘要：近年来，国家财政用于“三农”的支出大幅度增加，但财政支农资金投入机制、管理机制和决策机制仍然存在一些问题，部分地方财政支农配套资金难以完全落实，资金分配和使用不够有效，“自上而下”决策机制与农民需求有一定的差距。为此需要进一步减少地方财政投入的范围，做好支农资金整合工作，并以法律的形式明确各级政府的职责和农民的权利。 　　关键词：财政支农；投入机制；管理机制；决策机制 　　 　　一、引言 　　自2003年党中央提出把“三农”问题作为全党工作的重中之重以来，国家财政用于“三农”的支出大幅度增加，2003年到2009年累计投入2.9万亿元，2009年中央财政用于“三农”支出达到7253亿元，是2003年支出的4倍多。大量资金的投入有力地推动了社会主义新农村建设，为稳定经济社会发展全局提供了有力支撑。连续出台的7个关于农业与农村发展的“一号文件”，初步构建了我国财政支农投入的政策框架体系，财政支农的重点由原来的以促进农业生产为目标，转向以促进农业和农村的全面发展为目标，发展现代农业、统筹城乡发展成为财政支农新的着力点。 　　但是，国家财政支农体制还存在一定的问题。姚耀军、和丕禅（2004）研究发现，尽管财政净支出呈递增趋势，但我国农业公共支出作为政策工具对促进GDP增长是失败的。温涛（2005）对我国财政支农投入与农民收入增长之间的关系进行了研究，同样指出我国财政支农资金的增加并没有成为促进农民收入水平提高的关键因素。陈诗一、张军（2008）进一步指出，20世纪80年代东中部地区的支出效率呈现共同的下降趋势，西部地区变化不大，在1994年分税制改革之后中部地区支出效率相对于此前几乎没有改善。2009年5月20日国家审计署《10省区市财政支农资金管理使用情况审计调查结果》指出，财政支农投入政策在一些地方未完全落实到位，农业总投入增长幅度未达到财政经常性收入增长幅度的省市县个数占总数的33%，配套资金不到位65.97亿元。 　　二、当前财政支农体制存在的问题 　　首先，财政支农资金投入机制存在一定的问题，部分地方财政支农投入不足，配套资金难以完全落实。其原因主要有两个方面。一是一些地区（特别是一些工业不发达、农业产值在当地国民经济的比重比较大的地区）地方可支配财政收入比较少，基本处于“吃饭财政”的境地，难以满足支农投入的要求。而一般的支农项目，地方需要按照较高的比例进行资金配套，一些“吃饭财政”县难以达到这一要求。二是现行的政绩考核体制和财政体制，容易使地方政府更加重视对地方GDP增长和地方可支配财政收入增加贡献大的行业投资。工业化进程中农业产值增长速度相对较慢，甚至在国民经济中的比重逐年下降，再加上农业税的取消，地方政府对农业很容易“会议上重视，投入上轻视”。2009年中央“一号文件”指出，国家在中西部地区安排的生态建设、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。但这些措施涉及的领域比较少，仍然不能有效缓解地方财政的压力。总之，客观上财政支农能力不强，主观上农业和农村投入意愿不强，这是导致一些地方政府财政支农资金投入不足的主要原因。 　　其次，财政支农资金管理机制存在一定的问题，分配和使用不够规范。按项目分配的中央支农专项资金中，大多采取由下而上层层上报项目，再由中央、省有关部门选择确定并直接分配资金到具体项目的工作机制。层层申报导致资金拨付迟缓、项目建设滞后，影响中央支农惠农政策的贯彻落实。而且，虽然进行了支农资金整合的试点，但无论中央还是地方都没有一个对支农资金进行统筹管理的部门，从中央到省、市、县都有多个部门参与资金管理。中央支农专项资金多头管理和多渠道分配，导致中央支农专款总量虽然不少，但经多个部门按项目逐级分解后，项目点多面广，资金严重分散。由于财政支农资金来源渠道多、投入分散，县级管理与分配财政支农资金的部门就有十多个，不仅投入重复，使用分散，而且造成资金管理成本高。这一工作机制也容易导致一些地方政府对项目和资金重争取和分配、轻管理和监督的问题比较突出。2006年财政部出台了《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，各省相继开展了整合财政支农资金工作试点，但当前财政支农资金使用效益不高的问题依然普遍存在。 　　再次，财政支农资金决策机制存在一定的问题，“自上而下”决策机制难以集中财力优先安排农民最急需、受益面最广的公益性项目。在大量的支农投资项目决策中，农民很少有机会直接表达自己的需求，决策基本是“自上而下”的上级政府主导型。虽然按照规定农民可以对一些村级投资实行“一事一议”，但这只是针对一些临时性的项目，而且实际运作不是很理想。同时，由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在一定的差异，甚至同一地区不同村庄的农民对公益性项