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非强制性行政行为问题研究及成因分析 　　摘要　在当今的行政管理实践中，非强制性行政行为已经成为实现行政目标的重要方式，并呈现出扩大趋势。然而，由于理论研究相对滞后，相关配套措施没有发挥有效作用，致使非强制性行政行为在实践中出现异化和透明度不高等问题。因此，究其原因，加强对非强制性行政行为的研究，制定相关配套制度就显得尤为迫切。 　　关键词　非强制性行政行为　异化　监督机制 　　 　　非强制性行政行为作为一种行政方式，是行政主体与行政相对人双方之间通过建立合作、协商的关系来共同管理社会公共事务的行政行为。以行政指导、行政合同、行政奖励、行政扶助、行政信息服务等为代表的非强制性行政行为，对促进行政民主、提高行政效率、构建和谐社会具有重要意义。然而由于多方面的原因，我国非强制性行政行为的实施过程中还存在一些不容忽视的问题，发现其中问题并深究原因，无论是从理论上还是从实践上。无疑是对非强制性行政行为存在和发展的一种推进。 　　 　　一、非强制性行政行为存在的问题 　　 　　(一)非强制性行政行为经常被异化 　　非强制性行政行为由于不具有强制性，行政主体不能强迫相对人接受和服从该行为。但在相对人不接受、不配合实施非强制性行政行为的情况下，行政主体常常根据有关法律或行政习惯采取措施，来确保非强制性行政行为的有效实施。然而在实践中，行政主体往往自觉或不自觉地突破非强制的局限，采取一些强制性的手段来确保非强制性行政行为的实施，这就导致了非强制性行政行为被异化。所谓“异化”，原是德国古典哲学术语，指主体在一定的发展阶段，分裂其对立面，变成外在的异己力量。也就是说，人的实践活动及产物(包括物质财富、精神产物、社会体制等)成了主宰人、约束人的异己力量，人成了自己行动和行动产物的奴隶。由于非强制性行政行为对行政相对方并不产生直接的、即时的影响，容易失去必要的监督和制约，行政主体又享有较大的自由裁量权，因此，在非强制性行政行为的实施过程中，经常会出现变非强制性行政行为为强制性行政行为的异化现象。具体体现在如下几个方面： 　　1　在行政指导中，对于不服从行政指导的行政相对人，行政机关常常通过逼迫的方式使相对方服从。例如，加重赋税、不予免除义务，拒绝批准申请或给予优惠，公布不服从行政指导者的姓名，有的还通过行政处罚等强制行政措施促使行政相对方接受行政指导。这就使得本来温和的非强制行政具有强制性的色彩，行政主体假借行政指导之名，实质性地实施强制性行政行为，对行政相对方的合法权益造成侵害。在这一过程中，行政相对方体会不到政府对其自身的关怀，更谈不上参与行政管理的过程。行政主体这种把行政指导当成行政指令来操作的行为，严重损害了相对方的合法权益，导致了行政相对方“既希望指导又害怕指导”的矛盾心理。 　　2　行政主体有时为达到一定的行政管理目标，在与相对人签订行政契约时采取各种手段迫使相对方接受不合理的条款。这种非强制性行政行为被异化的现象，严重损害了政府的形象。政府一方面大肆宣传要构建公共服务型政府，转变政府职能，改变政府形象，最大限度地保障公民合法权益不受侵害；另一方面却又为了实现一定的行政管理目标，不顾自身的形象，以各种手段损害行政相对人的合法权益。这使得相对人不敢再轻易相信政府，甚至更加不配合政府的管理，政府与公民的关系逐渐恶化，如此这般，形成恶性循环，对于政府实现行政管理目标产生极大的不利影响。 　　 　　(二)非强制性行政行为的实施过程透明度不高 　　由于非强制性行政行为缺乏传统的强制性行政行为所具有的在法律上的执行力，因此，非强制性行政行为的程序规制很容易被忽略，导致其在实施过程中透明度不高，常常出现不公平、不公正、不公开的现象。这种现象在行政奖励和行政契约的实施过程中表现得尤为突出。 　　在行政奖励的实施过程中，行政公开并没有成为规范行政奖励实践的法律原则。有的地方不公开奖励的标准和程序，完全由领导者个人的意志决定，具有较大的随意性，导致该这样奖的那样奖了，该那样奖的这样奖了，甚至不该获奖的获奖了，应该获奖的反而没有获奖。比如，沈阳市政府为了鼓励招商引资，制定了《沈阳市招商奖励规定》和《沈阳市招商引资奖励办法》。1998年底，沈阳市政府决定用900万元对沈阳市招商引资有贡献的香港新世界集团总经理特别助理何耀昆、香港新世界集团驻沈阳首席代表刘松灿进行奖励，并由有关单位将此款兑换成100万美元汇至香港。1999年春节前，时任沈阳市常务副市长的马向东受市政府委派赴港发放奖金。到香港以后，马向东用上述100万美元中的48万美元发给何耀昆、刘松灿各24万美元。此后，马向东又将余款中的12万美元分给时任辽宁省沈阳市城乡建设委员会主任、沈阳市城建局副局长的宁先杰和时任辽宁省沈阳市财政局局长的李经芳各4万美元，马向东自己占有4万美元。