税收、宪政与法治.PDF

税收、宪政与法治: 以环境污染的治理为例 1)钟 瑞 庆* 摘 要 。 。 。 。 。 一 导 言 ． 中国式地方制度分权，以承认地方政府作为公共品决策主体的地位为前 提。通过中国式分权，中央政府获得了仲裁者的地位，而人民对公共品决 策的影响力 则只能透过非制度化——诸如集体上访、堵塞交通要道等—— 的方式实现。 然而，在人民被排除出公共品决策程序的条件下，中央作 钟瑞庆，浙江大学光华法学院，法学博士，博士后，讲师。 64 10 为仲裁者，与地方政府作为主要的公共品决策主体之间，存在着内在的冲 突。这是因为，两个方面的高额成本，难以降低 ：第一，人民作为申诉 者，将申诉送达中央，需要付出高昂的代价；第二，中央在做出仲裁之 后，强迫地方政府执行，同样需要付出巨大的努力。在这种条件下，除非 中央的仲裁本身符合地方政府利益，否则，除了在影响极大的个别案例 在大部分情形下，地方政府的意志，将不可避免地占据主体地位。以农民 负担为例，问题的最终解决，乃是以取消农业税告终。而农民对公共品决 策权的问题，则仍然悬而未决。私权的扩展同样是按照符合地方政府利益 的方向演进，最终又产生了制度化的攫取和剥夺的问题，导致了新的不公 正和不平等。由于缺乏对地方政府权力的有效约束，导致诸多问题无法得 到有效解决。无论是司法地方化，拆迁问题，安全生产问题，以及环境污 染问题，均可在这一背景下来理解。本文仅以环境污染为例，来分析中国 式地方分权的演变方向。 要消除中国式分权所产生的问题，最为根本的办法，是改变公共品决策 体制，确立人民在公共品决策体制中的主体地位。 然而，遵循体制演进 的自身逻辑，实际上的制度演进，不会按照增加人民在公共品决策体制中 的地位的方向进行，而是必须在旧体制的办法已穷尽的条件下，新的可能 性，才有可能再次出现。也就是说，在面临中国式分权所产生的各种问题 时，首先得到表达和执行的思路，将是中央政府的再次集权，而非对地方 政府的权力体系进行重构。只有集权的方法再次失败，重构地方政府的可 能性，才有可能出现。环境污染问题的解决，正在遵循这一基本的演进方 向。 中国的环境污染及其治理，可以理解为双重转换，污染主体与治污责任 都经历了一个从私人转移到政府的过程。只有再次发生逆转，即污染主体 及治污责任，再次转换为私人，环境污染的问题，方有可能得到解决。而 这种逆转，则又以基层政府治理的逻辑彻底转换，即公共品决策体制的彻 底变革为前提。如果我们把环境污染治理的责任私人化，理解为法治的表 参见钟瑞庆 ：农民负担问题中所体现的冲突解决模式 ≪中外法学≫ 年 第 期。 也就是说，本文认为，虽然违宪审查是宪政和法治的最为重要的标志，但违宪审查本 身，却也需要以人民在公共品决策体制中的主体地位为前提，否则，违宪审查可能最终 将成为空中楼阁。 税收、宪政与法治――以环境污染的治理为例 65 现，那么，这种法治的进展，正以民主的进展为前提。 本文以下分为五个部分。第一部分分析环境污染与地方分权的关系；第 二部分说明在收费式的治理思路下 无法解决环境污染问题；第三部分说 明 一些极具公益精神的环保卫士，在现行体制下，无法真正彻底地解决 环境污染问题；第四部分分析在中央重视环保 且确定了节能减排指标的 条件下 由于无法获得地方政府为完成节能减排指标所需付出的成本，因 而也无法有效地制定为完成指标需要施加的处罚。第五部分为一个延伸的 讨论，最后是结论。 二 环境污染与地方分权 、 污染环境的主体本应是私人，包括企业、农民以及城市居民，相应地 承担治理污染的责任的主体 也应当是这些私人。因环境污染而遭受损失