浅析福利政策视角下社区居家养老服务关键议题的反思.doc

浅析福利政策视角下社区居家养老服务关键议题的反思 至2014年底，我国60岁以上的老年人口已经达2.12亿，占总人口的15.5%。在家 庭结构变迁、社会分工、社会流动加速背景下，传统家庭养老的社会功能日渐式微，同时, 机构养老的院舍化弊端和有限的照顾资源及不均衡占有，越来越多的老年人由谁来供 养、如何供养？这成为政府和社会亟须解决的重大问题。实践证明，社区居家养老(home and /or Community Care)既能够使老人安心在家中和社区生活，又使老人享受政府、社 区、社会组织提供的家政、生活照顾、医疗康复、精神慰藉等服务，成为适合我国大多数 老年人养老的重要模式之一。该模式源于有50多年历史的英国的社区照顾(community care)，在我国有10多年的本土化实践与探索，尤以上海、北京、青岛等一些老龄化程度 高、经济发达城市的社区居家养老探索为典型， 2008年民政部等10部门下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，是社 区居家养老服务在全国推行的标志。那么，这一新型养老模式在我国的发展情况和社会效 果如何？基于部分市、区养老服务的实践经验，笔者试图从福利政策的视角，在当前社会 治理能力现代化与以人为本理念下，将养老模式置于政策议题与政府公共服务行动逻辑框 架之中，反思目前社区居家养老服务政策、服务项目设计、服务传送等关键议题，发现其 中的缺陷和问题，进而提出可能的发展进路， 一、我国社区居家养老的福利政策设计 西方福利多元主义思潮指导下的社会政策对社区服务寄予厚望，社区中的老年群 体成为当然的主体服务对象，区别于传统家庭养老和机构养老的社区居家养老服务应运而 生。英国1990年出台《国民健康服务与社区照顾法案》，在立法层面确立了社区老年照 顾的合法性，明确规定地方政府需专款专案执行。美国1970年代以来以社区为本的全 面照顾老人计划（PACE）的目标是使服务对象能够在社区中生活，服务对象是享有美国 国家医疗保险（Medicare）者及医疗补助（Medicaid）者，这种财政支持政策保证了该计划 能够提供无缝服务，避免了正常照顾体系的碎片化。德国1996年实施的《长期照护保险 法》，是实施强制性长期照护社会保险的典型国家，解决了社区居家养老资金短缺的关键 问题。 我国老年人口数量占世界老年人口五分之一强，日益严峻的老龄化问题对政府提 出挑战，亟须在国家层面制定老年政策，探索新形势下的老年服务业发展新动向、新模式。 在多地试点的过程中，自1990年初至今，逐步形成了包括法律、行政法规、地方性法规、 国务院部门规章、地方政府规章和有关政策在内的老龄法律法规政策体系。以老龄事业规 划为例，自1990年代以来，国家层面的老龄事业发展有:1994-2000年七年发展纲要、 2001—2005十五计划纲要、2006—2010^五规划、2011—2015十二五规 划。梳理发现老龄事业十五计划开始提出社区养老的思路，十一五则提出加快 建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的老年人社会福利服务体系 的工作目标，十二五明确提出建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老 服务体系和大力发展社区照料服务的目标。2013年《国务院关于加快发展养老服 务业的若干意见(国发〔2013〕35号)》，指出到2020年，全面建成以居家为基础、 社区为依托、机构为支撑的，覆盖城乡、规模适度、功能完善的养老服务体系，强调了 社区养老服务在养老服务体系中的重要地位和作用。 全国老龄办等10部门2008年联合下发的《关于全面推进居家养老服务工作的 意见》明确我国的社区居家养老政策指导思想是:政府主导，以社区为依托、因地制宜、以 人为本、坚持社会化方向。表明社区居家养老是全国性的政策安排，但实施主体是地方政 府，各地可以根据经济发展水平自主决定各地社区养老工作，并强调要充分调动社会各方 面力量参与和支持居家养老服务。总体而言，国家政策的顶层设计充分考虑到了地方经济 社会发展水平、文化传统、社区与地域、服务需求与供给、管理与监督等方面情况。但由 于社区居家养老政策属于补缺型福利政策，即是说政策的享受者是有选择性的而非普遍性 的，并非所有老年人都能享受到社区养老服务，导致地方政府在养老政策实施过程中，措 施与力度差异较大，模式与实践也各不相同。社区居家养老工作在具体实施过程中出现了 诸多具有共性的问题。 二、社区居家养老服务中的关键议题反思 (-)社区居家养老服务的基层制度安排缺位 制度是一套成型的规则和结构，既是对公共和私人领域社会行动与决策的约束， 也是对未来结果的行动预期，意在减少不确定性，降低社会政策执行成本。纵观当前我国 社区居家养老制度，似乎还不具有学理含义的制度体系。虽然将社区作为养老重要阵地的 政府规划理念已经明确提出，