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非政府组织在农村社区建设中问题及对策 　　[摘 要]非政府组织(NGO)参与农村社区管理是新的历史条件下，我国社会主义新农村建设的一个关键环节。但在农村社区的建设中，非政府组织却陷入一种困境，即农村非政府组织应然状态的“自组织性”与实然状态的“准政府组织性”之间的矛盾，这两者之间隐含着一种张力。这种困境使非政府组织在参与农村社区的建设中蒙上了一层阴影。因此，积极推动并提高村民自治的水平，改变政府干预模式，赋予非政府组织以一定的权力等是确保农村非政府组织健康发挥其作用的理性选择。 　　[关键词]非政府组织；自组织；村民自治 　　[中图分类号]C916[文献标识码]A 　　[文章编号]1009-2234(2007)06-0106-02 　　 　　非政府组织(Non-Government Organization，简称NGO)，一般指的是有组织的民间志愿者组织及其活动。当前关于非政府组织的比较权威的定义是美国的莱斯特?M?萨拉蒙(Lester M Salamon)教授界定的，他认为非政府组织是“具有组织性、民间性、非经营性、自治性、志愿性、非宗教属性的组织”。“非政府组织”在不同的国家就有不同的含义，“在西欧和北美指活跃在舞台上的非营利组织，在东欧和苏联指的是所有的慈善组织和非营利组织，在第三世界国家指的是以促进发展为目的的民间组织”。〔1〕本文所指的非政府组织主要指民间组织具体可分为“社会团体、民间非企业单位和基金会”〔2〕三大类。 　　农村社区指“居民以从事农业生产为主要谋生手段的区域社会”。〔3〕十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》提出：“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展”。“农业丰则基础强，农民富则国家富，农村稳则社会安”，〔4〕我国农村实行税费改革后，农村公共服务的提供出现了一个真空地带，原先的乡镇政府“由于失去了部分财政来源，影响了其提供公共服务的能力”，农村中的非政府组织可以填补这个真空，但由此一系列的问题也会随之产生。 　　 　　一、非政府组织参与农村社区建设中所面临的主要问题 　　 　　非政府组织参与农村社区建设可以弥补现有体制的局限，有效的维护以农民利益为核心的社区利益，促进农村社区的可持续发展。但随着农村社区的建设，非政府组织所面临的一些问题也逐步突现出来，突出的表现在非政府组织的“自组织性”和“准政府性”之间的矛盾，以及资金问题、管理缺位等一系列的突出问题。 　　首先，非政府组织其本质特征应该是自组织性。但在实际的运作过程中，“行政化”的倾向却比较明显。以村委会为例，我国《宪法》规定，“村民委员会属于基层群众性自治组织”，提高农民的组织化程度实质上就是提高农民的自组织化程度。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，这明确表明了村委会的自组织性。然而，“在各级政府组织积极推进农村村民自治实践的同时，村民委员会却日益带有行政组织化的色彩，演变为乡镇政府的下属机构”。〔5〕原因何在呢？易承志和朱晓鸣认为，“县级政府领导却不负责，乡镇政府负责却不领导，权责严重分离”，责任大而权能弱的乡镇政府为了完成上级规定的任务，不得不采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，由此造成了农村组织尤其是村委会的行政化。 　　其次，农村非政府组织面临的另一个突出问题是经费短缺。在西方国家，“非政府组织的财政收入大部分而且越来越多的直接或间接地来自政府、各国银行的捐赠和发展中国家”“非政府组织超过三分之一的资金来源于官方的捐赠，这是从1970年的1.5%增长到现在的这个比例的”。〔6〕以往农村经济的发展依靠上级财政拨款，但财政作为公共资源，如果大部分用于农村非政府组织建设，显然有失公平。“中国最大的多家慈善组织每年募集到的慈善款物约为50亿元人民币，仅相当于GDP的0.05%，与美国和日本慈善机构掌握着的约占GDP8%-9%的资源相距甚远”。有关资料表明，“中国99%以上的企业没有参与慈善捐赠的习惯，这种现象在一定程度上制约了非政府组织的作用的发挥”。〔7〕“非政府组织的资金短缺问题，使非政府组织越来越多的依赖公共部门和私人部门的资助，而政府和企业往往利用资金志援来控制或引导非政府组织，使其行为常常会偏离它们基于价值观而为自己设定的使命”，〔8〕这将严重影响非政府组织参与农村社区管理。正如黄骏、张涛在《公共管理学原理》一书中所说的那样，“资金匮乏，已经成为制约我国第三部门发展的头号因素”。 　　最后，非政府组织还面临着独立性及管理等问题。概括的说，“非政