公共管理的新范式.docVIP

公共管理的新范式 强调“以问题解决”作为一切活动的逻 辑，使得整体性治理必须充分利用包括政府在内的各 利益相关者的专有资源和比较优势，自发生成多变的 网络治理结构。在此网络结构中，协调、整合和信任 机制是整体性运作的关键性功能要素。在数字化时代 即将来临的21世纪，整体性治理的思想正在产生越来 越大的影响力，公共管理的整体性治理范式日益凸显。 关键词：整体性治理；网络结构；协调；整合 在长达二十年之久的新公共管理改革之后，从20 世纪90年代中后期开始，西方国家开始了一场新的寻 找“公共部门协调与整合机制”的改革运动。这一趋 势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共 管理改革先锋的盎格鲁一撒克逊国家非常明显，而且 在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也曰 益显现。 一、整体性治理兴起的背景 从理论渊源来看，整体性治理的出现既是对传统 公共行政的衰落以及1980年代以来新公共管理改革 所造成的碎片化的战略性回应，又是一定意识形态的 折射还是合作理论的一种复兴，只不过其内容要更加 复杂。 首先，整体性治理作为一种解决问题的方式，它 是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造 成的严重“碎片化”的战略性回应。传统公共行政范 式适合于大工业社会的生产和管理，也是管理大规模 人口所必需的。 其次，整体性治理风行于西方国家还有着很强的 意识形态色彩。后新公共管理时期，在美国对新公共 管理进行批评并对其大有取代之势的是新公共服务理 论，代表人物是罗伯特.登哈特。在英国，对新公共管 理的批评发展起来的是整体性治理范式，其代表是佩 里.希克斯和帕却克.邓利维。英国新工党政府实行的 “协同政府”即是作为一种象征，它与之前连续执政 18年之久的保守党政府的碎片化政策形成鲜明的对 比，同时也回应了对英国中央政府“空心化”导致的 责任问题和能力问题的担忧。此外，新工党对“第三 条道路”理论情有独钟，整体性治理在某种程度上正 是“第三条道路”这一政治思潮在行政改革层面的折 射。第三条道路力图超越传统左与右的二元对立思维 方式以适应社会现状和发展的需要。在第三条道路的 影响下，工党政府所推行的整体性治理，既主张继续 借鉴企业竞争文化与市场机制来实现公共服务提供机 制的高效性，也提倡通过协商、协调、整合与合作的 方式来实现社会平等、公正等民主价值。新西兰和澳 大利亚在推行整体性治理时也有同样的政治考虑和意 识形态色彩。 最后，整体性治理理论也是传统的合作理论和整 体主义思维方式的一种复兴。当前，面对复杂化、动 态化、多样性世界的挑战，整体主义思维再度风靡学 术界。整体主义思维方式和合作理论是社会科学研究 中一个行之有效并有广泛应用的传统方法和论域。但 是，深受经济学帝国主义对公共管理研究的入侵和影 响，整体主义思维一度被轻视。以社会资本理论、多 中心治理理论、组织网络理论等为主要流派的各种协 作理论为整体性治理理论提供了丰富的理论要素，使 得整体性治理理论在摒弃新公共管理时期盛行的个体 主义思维的同时，复兴了整体主义的研究方法。 二、整体性治理的治理机制 随着公共问题复杂化，跨部门的公共议题不断增 多，协调与整合问题再次受到重视，并赋予时代的内 涵。因此，与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同， 整体性治理追求的是更注重全局、“通盘考虑”的战略， 它借鉴的是其他社会科学（尤其是社会学和文化理论） 的理论而不仅仅是经济学的。毕竟，在治理的过程中， 政府只是作为行动者之一，公共管理发生在由不同行 动者组成的网路结构当中，没有一个行动者有绝对的 权威和权力来支配其他行动者的行动，各组织是站在 同一条水平线上。 协调机制 官僚制的特色之一是分工和专业化，这必然伴生 协调需求，因而协调是公共行政研宄永恒的主题之一。 但是，由于时代背景和组织环境的不同，协调的目标、 范围、方式相应也会有所不同，这些不同赋予了“协 调”这个古老概念以新的内涵，并形成了新的话语体 系。新公共管理很重要的一个不同点在于，整体性治 理还是以官僚制为基础。佩里。希克斯在论及整体性 治理时也是以官僚制为背景的，这与新公共管理要打 破官僚制的努力是不同的。因此，协调是整体性治理 中涉及的一个很重要的概念。在整体性治理的语境中， “协调指的是在信息、认知和决策方面理解相互介入 和参与的必要性，并非定义不精确的行动”。 在诱导和动员机制中，管理者的主要任务在于选 择恰当的行动者和资源，动员相关的诸如资金、人员、 专业知识、技术、信息等各种资源参与到网络结构中 去处理复杂而棘手的公共问题。因此，动员是网络结 构中的一个重要环节。 整合机制 整合是整体性治理中涉及的另外一个重要概念。 在整体性治理的语境中，整合是指“通过为公众提供 满足其需要的、无缝隙的公共服务，从而达致整体性 治理的最高水