陈世军-农业经济与发展研究所.docVIP

PAGE 2 PAGE 1 IAE 世界银行“中国农业政策实验室”项目 IAE 中国农业科学院农业经济与发展研究所 Institute of Agricultural EconomicsChinese Academy of Agricultural Sciences Institute of Agricultural Economics Chinese Academy of Agricultural Sciences 2007年第3期（总第165期） 　 2007年2月10日 美国政府管理农业风险的取向与措施 陈 世 军 近几年我国食物基本实现供给和需求平衡，但人口增长和耕地资源减少趋势和频繁发生的自然灾害给食物供需平衡形势造成较大压力，食物安全风险性比较高。另一方面，农民收入过低，农民权益保护比较脆弱，农村生态环境和社会状况比较落后，也是目前比较突出的潜在风险源。美国从事农业风险管理研究起步早、实践经验丰富，可以作为农业风险研究的学习和借鉴对象。 一、美国政府农业风险管理取向 在1933年之前，美国政府奉行自由放任政策，对农业经营、商业活动等基本是不干涉的。1929-1933年美国经济出现大萧条，农业也遭受惨重损失，许多农场主甚至破产而失去农场。这场经济萧条使越来越多的美国人开始对政府管理风险有强烈期求。富兰克林·罗斯福把握住了民意，提出一系列政府干预措施，以图恢复经济、救济陷入困境的失业者和贫民，并因此而成功当选为美国第32任总统。罗斯福总统所采取的政策被历史学家称为罗斯福新政（Roosevelts New Deals）。可以说正是从这时候开始，美国政府开始扮演管理农业风险的部分角色。罗斯福新政在农业风险管理上采取的措施主要是：1933年国会通过了农业调整法(Agricultural Adjustment Act)，其中一项核心计划是用来自农产品加工行业的税收来补贴愿意减少生产的农民，提高农作物价格。1936年因对农产品加工征税停止，这项计划被取消，6周之后国会授权政府对缩减耗竭土壤作物种植面积的农民进行支付，新法还提供剩余作物贷款、小麦保险和农产品储藏体系计划以确保稳定食物供应。 随着经济逐渐恢复，美国政府没有再回到放任政策旧路上去，此后各届政府延续了政府管理农业风险的角色。但是美国政府也没有抛弃自由市场基本理念。经常有政府官员、学者争论政府在风险管理中的合适角色问题。美国2006年农业法案讨论会上，关于风险管理的主题报告写道：在市场经济中，商业业主面对与其行业相伴的风险并且用私营部门提供的工具管理这些风险。联邦政府不试图除去多数形式的商业风险，因为这样做将导致在风险行为领域的过度投资和导致与市场激励不一致的资源利用决策。试图营造无风险的环境还将阻碍创新和投资。在风险管理工具不能由私营领域充分提供的情况下，联邦政府行动可能是合适的。 正是秉承这样的风险管理理念，美国政府管理农业风险基本落脚点是特种风险，例如可导致广泛损失的气候灾害。其次，从市场规则守护者角度，纠正市场不完善带来的不利后果，例如与某些团体低收入、资源耗竭、环境污染等相联系的公平性、效率、可持续性问题。此外，辅助私营部门提供风险管理的方法和工具。 二、美国政府管理农业风险的措施 这部分主要介绍2002年农业安全和乡村投资法（Farm Security and Rural Investment of 2002, 简称2002年农业法）通过后美国联邦政府所执行的有关风险管理措施。2002年农业法在管理农业风险上与罗斯福新政十分相似，体现在三个方面：一是对农产品进行价格支持和营销援助；二是对农业进行保险；第三是对农业资源保护进行支付。 （一）农产品价格支持和营销援助 美国政府采取此类措施起始于1933年，在1985年和1996年修订农业法时出于政府财政和社会舆论压力而降低支持，在2002年农业法中又加大了支持力度，制订了针对农产品的直接付款、反周期付款和营销援助贷款计划。 2002年农业法授权农产品价格和收入支持计划，通过商品信用公司（Commodity Credit Corporation, CCC）资助，覆盖谷物（玉米、高梁、大麦和燕麦）、小麦、油籽（大豆、葵花籽、低芥菜籽、亚麻、芥菜、油菜、红花、海甘蓝和芝麻）、陆地棉花、稻谷、花生。参加这些作物基本面积计划的农民有资格获得直接付款和反周期付款。此外，这些作物和许多其他作物（包括豆类、超长纤维棉（ELS）、蜂蜜、羊毛和马海毛）有营销援助贷款。针对乳品和糖有通过限制市场供给支持其价格的计划，乳品生产者也有资格获得政府付款。 直接付款(Direct Payments) 符合条件的作物获得直接付款是作物基本面积（历史面积）的85%乘每英亩单产（历史单产）直接付款乘直接付款率，直接付款率在