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治安调解：适用条件的解读与重构 2009年第l期 NO.1.20O9 理论与现代化 THEoRYANDMoDERNIZATIoN 2o09—1 Jan.2009 治安调解:适用条件的解读与重构 裴兆斌张淑平 摘要:在构建和谐社会的背景下,”调解”再次得到重视并成为多元化解决社会纠纷的一种重要方 式.在法律界试图建立人民调解,行政调解和司法调解相互衔接的”大调解”机制的当下,治安调解无疑面 临新的机遇和挑战.治安调解最大的问题在于公安机关拥有过大的自由裁量权和适用条件的模糊性,这 些问题成为治安调解适用的随意性甚至被滥用的重要原因.正确解读治安调解的适用条件需要将其置于 转型社会的背景下,以便为治安调解的未来重构明确方向. 关键词:治安管理处罚;治安调解;适用条件 中图分类号:DF714文献标识码:A文章编号:1003—1502(2009)O1—0107—06 作为公安机关办理治安案件的一种重要方式,中 国特色的治安调解制度实行二十多年来,在平息纠 纷,化解社会矛盾方面发挥了其他社会治理手段所不 可替代的作用.与此同时实践证明治安调解存在着适 用的随意性甚至被滥用的危险,究其原因,最主要在 于法律对适用条件的规定,这成为制约治安调解制度 发挥应有作用的最大障碍. 一 ,治安调解适用条件的演变和特点 (一)”民间纠纷”的内涵有所明确 虽然民间纠纷作为一个法律术语在治安管理 法律语境中长期存在,但是由于并没有法律对其内 涵进行界定,所以在后来的执法中,对民间纠纷的 把握成为适用治安调解的最大难点.理论界对民间 纠纷的理解也出现很大分歧,比较主流的观点是借 鉴《民间纠纷处理办法》和《人民调解委员会组织条 例》的规定①.2007年l2月8日公安部发布的《公安 机关治安调解工作规范》(下称《调解规范》)第一次 直面民问纠纷:”民间纠纷是指公民之问,公民和单 位之间,在生活,工作,生产经营等活动中产生的纠 纷.”这一规定明确两点:(1)民间纠纷的主体不仅 包括公民,也包括单位;(2)民间纠纷不仅可以发生 在生活,工作中,也可以发生在生产经营等活动中. 这样就超越了《民间纠纷处理办法》和《人民调解委 员会组织条例》关于民间纠纷发生范围的界定.根 据《调解规范》,结合经验可以判断:民间纠纷不仅 可以发生在熟识的主体之间,也可以发生在不熟识 的主体之间. 基金项目:2007年辽宁省社科规划基金项目”治安调解与构建和谐辽宁”研究成果,项目编号:LO7DFX023;2006年福建省社 科项目”《治安管理处罚法》实施问题研究”研究成果,项目编号:2006B2003. 作者简介:裴兆斌(1968一),男,大连海事大学法学院博士生,辽宁省公安厅治安管理总队支队长.邮编116026 张淑平(1968一),女,福建警察学院副教授.邮编:350003 107 (二)适用条44-渐趋放宽 案件类型上:在《中华人民共和国治安管理处罚 法》(下称《台安管理处罚法》)第九条的”打架斗殴或 者损毁他人财物等违反治安管理行为”的基础上, 2006年的《公安机关办理行政案件程序规定》(下称 《程序规定》)在案件类型上进一步明确细化为”殴打 他人,故意伤害,侮辱,诽谤,诬告陷害,故意损毁财 物,干扰他人正常生活,侵犯隐私”等八种治安案件, 同时规定了不适用调解的五种情形.《公安机关执行 lt;治安管理处罚法)有关问题的解释(一)》(下称《解释 (一)》)又增加了”制造噪声,发送信息,饲养动物干扰 他人正常生活,放任动物恐吓他人,偷开机动车”等五 种治安案件.这些规定同时回应和平息了《治安管理 处罚法》第九条”等违反治安管理行为”的表述在理论 界和实践部门中关于”等内”和”等外”的热议. 情节上:《中华人民共和国治安管理处罚条例》 (下称《条例》)第五条规定的治安调解适用条件之一 是”情节轻微”,《治安管理处罚法》第九条变动为”情 节较轻”.一字之差,条件放宽了,范围扩大了.此外, 众所周知,打架斗殴和损毁财物类为多发性治安案 件,而其中又以打架斗殴更甚,原《条例》规定只有致 人轻微伤的才能构成治安违法,《治安管理处罚法》取 消了伤情条件,即只要有殴打他人或者伤害他人的行 为,即构成治安违法.所以从理论上讲,公安机关可调 解案件的绝对数大大增加. (三)目前治安调解适用,4-.~4-的特点 治安调解适用条件的立法虽然有所演变,但归纳 目前治安调解适用的i个法定条件:起因,案件类型 和情节,其问题没有得到根本改变——”情节较轻”没 有任何相应的标准和尺度,立法仍然将没有任何约束 的自由裁量权完全赋予办理治安案件的公安机关;其 他适用条件仍然模糊:案件类型在新《程序规定》,《解 释(一)》和《调解规范》中仍然使用”等违反治安管理 行为”,”等情节较轻的治安案件”和”其他适用调解处 理