公共管理模式嬗变基于社会契约论的演化研究.docVIP

公共管理模式嬗变 基于社会契约论的演化研宄 【论文关键词】管理行政模式；服务行政模式；社会 契约论；公民参与 【论文 】社会契约论是解释剖析公共管理模式嬗 变的重要视角。从君权神授到主权在民，社会契约论颠覆 了统治行政模式的合法性信仰，推动了统治行政模式到管 理行政模式的嬗变。面对管理行政模式工具理性的困境， 新社会契约论以公民参与为内核重构公共管理的价值理性， 促成服务行政模式对管理行政模式的超越。 公共管理模式指的是以政府为核心的公共组织建构与 运行的一系列假设、理论和分析框架。它从公共权力的不 同来源和运行模式，阐释了政府与公民关系的历史流变。 在自有国家以来的人类社会发展历史上，公共管理领域己 渐次历经从统治行政模式到管理行政模式再到服务行政模 式的擅变，见证了公民“从身份到契约”的社会进步，亦 展现了政府从注重工具理性到强调价值理性的精神跋涉。 在公民的尊严、价值和权利逐步凸显的过程中，公共管理 模式擅变与社会契约的建构历史性地契合在一起。以社会 契约论解读公共管理模式的嫂变，可以透过社会现实发展 的复杂表象，深刻理解其模式转换的深层原因和模式建构 的价值目标。 一、从统治到管理:社会契约论的视角 前工业社会的统治行政模式是人类历史上的第一种公 共管理模式，但它以统治者为中心，以实现统治阶级利益 最大化为宗旨，其权力运行模式是专制、等级特权与奴役， 强调臣民的效忠与服从。国家对社会的公共管理实际是统 治者私人管理的延伸，政府被异化为统治者的私人性物 品。由于财产私人占有的差别转化为政治国家中的等级特 权，国家权力为经济上占统治地位的少数人所控制，社会 公众只是统治者的工具。这实质上是一种不平等的统治， 是一种“轻视人，蔑视人，使人不成其为人”的管理模式。 工业社会中的商品经济发展促进了人的解放，人作为 独立自主的个体存在逐渐得到确认。源于理性交易伦理的 契约大量增加，并在资本主义社会空前的巨大变革中成为 一种主导日常生活的普遍社会伦理。正是在这个意义上， 社会契约论以对资本主义理性精神的完美契合而成为构建 和重塑新型政府与公民关系的主要理论资源。 近代以来，西方的主流政治思想家都信奉社会契约 论。他们从自然状态出发形成对政治权力合法性的反向论 证，其逻辑推演的路径和假设是：国家产生前的自然状态是 一种缺乏公共权威的状态，处于这种状态之下的人类有着 天赋的自然权利，每个人都是自身利益的捍卫者与裁判 者，但人性的自私和利己造成了人与人之间的相互斗争。 由于自然状态所具有的极度不稳定性、危险性（霍布斯）、 不便性（洛克、卢梭），人类为了保护自己的生命和权利， 经过理性的思考，彼此之间签定社会契约、让渡部分自然 权利给公共权威，最终进人国家状态。 社会契约论强调公民权利先于政治共同体，政治权力 源于公民权利自下而上的授予，这从根本上改变了前工业 社会以君权神授、王权至上来获取和维系合法性信仰的路 径，打破了统治行政模式确定人们权利能力和行为能力的 身份基准，实现了 “从身份到契约”的社会进步。从君权 神授到主权在民，政府成为代理公众对社会事务进行管理 的工具。公共管理的内核一政府与公民的关系一发生了根 本性的转变，形成从统治行政模式到管理行政模式的擅变。 19世纪末20世纪初，管理行政模式以政治一行政二分 法、官僚制、科学管理思想为理论基础，获得了更加成热 与稳固的发展，并在一定程度上深化了对社会契约内含的 主权在民、法治、理性权衡等原则的制度建构。威尔逊和 古德诺设计的政治行政二分理念强调以政治（议会）系统为 整个国家权力设定运作的价值取向与基本目标，并通过法 治原则控制行政活动来保证人民主权;韦伯的官僚制组织设 计一以法理型权威和严格的层级节制淦释了行政权力来源 的合法性;泰勒的科学管理思想则直接契合了契约的理性权 衡与功利取向。社会契约论的建构使得政府的公共性曰渐 突显，管理的职能逐步强化并居于主导地位。 二、契约危机与管理困境 不同因素对不同价值的追求，使得社会契约理论呈现 出一种内生的张力与矛盾而陷人理论扩张的困境，从而使 得建基于社会契约论的管理行政模式形成持续发展的自反 性困境与危机。 第一，形式正义与实质正义的张力。早期的理性哲学 认为，自由意志可以自然导向正义和公正，反映在契约观 念上就是契约自由至上理念：只要契约是自由达成的，就能 够自然地保证双方当事人利益满足的合理和平衡。基于这 种理念，社会契约强调公民与国家基于理性权衡所作的自 由选择，契约的达成与信守承诺成为契约正义的表征。在 这个意义上，社会契约只是公民权利一次性交换的结果。 一旦达成，这种双方合意的委托一代理关系就具有了正义 的外观，至于双方实际上是否存在着不平等、履行契约时 是否因情势变化而使契约履行显失公平等等，均不予考虑。 承载了合法J