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城市规划中公众参与的代际公平性思考 彭佐康 摘要：城市规划作为一项公共政策，涉及到广大民众的切身利益，尤其在当今社会转型时期城市规划涉及 的利益主体日益多元化，发挥公众参与在城市规划中的作用显得尤为重要。而目前我国的公众参与在实际 操作中主要考虑现阶段的公众参与过程，国内学者进行城市规划公众参的研究时，一般也只关注当前某个 时间段下的规划编制过程中公众参与的广度和深度、制度的建设等，而忽视了有效的公众参与还必须考虑 到代际之间的公平性。因此，本文简单叙述了公众参与的发展历程和分析了我国城市规划中公众参与的发 展现状和问题，以可持续的发展观，重点思考在城市规划中公众参与的代际公平性与合理性，提出包容性 发展的公众参与思想，确保公众参与在城市规划中发挥长期而有效的作用，构建真正的和谐城市。 关键词：城市规划；公众参与；代际公平；包容性发展 1 城市规划公众参与的发展历程 1.1 公众参与思想的发展 在城市规划里，1947 年英国最早出现了公众参与的思想，它所颁布的《城乡规划法》 允许公众对城乡规划的内容发表意见并有权利对损害他们利益的规划进行上诉。这种思想在 20 世纪 60 年代的西方国家普遍兴起，1962 年大卫杜夫（Davidoff ）和莱纳（Reiner ）发表 的《规划理论的选择》，构建了多元主义下的倡导性规划及其后发展的以基层民众和社区为 基础的规划。1969 年谢莉·安斯汀(Sherry Amstein)发表的《市民参与的梯子》被认为是公众 参与最具影响力的著作，是评判公众参与规划的基准。到目前，西方国家公众参与城市规划 的法制与制度相对成熟，公民参与程度高，在一定程度上对西方城市的发展起到积极的作用。 我国城市规划公众参与的思想主要在20 世纪80 年代引进规划界，在 1990 年实施的第 一部城市规划法就规定城市规划经过批准后要进行公布，改变过去只由政府内部封闭操控的 局面，后来随着市场经济的深入发展，公民自我权利意识不断提升，公众参与城市规划在实 践上取得一定成果，但很多参与只是停留在形式上的象征性参与。2006 年的《城市规划编 制办法》第六条明确提出“编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众 参与、科学决策的原则”，进一步明确城市规划中公众参与的法律保障。 1.2 公众参与主体与方式 城市是生活和生产的场所，居住在城市的人群多种多样，而城市的变化关系到每一个居 民的切身利益。城市规划是人们谋求城市发展的所设计的美好蓝图，而不同群体所追求的利 3790 益不一样，实际上也是各方利益平衡的一个综合结果。因此，公众参与城市规划过程的主体 应该是城市利益的相关者，但是有学者认为由于制度的不完善和部分公众意识的浅薄，城市 规划的主体应该按阶段分轻重。在法律法规和制度的不完善的情况下，以规划专家、政府部 门、专业团体、公众代表和媒体为主要参与对象，而到这些到成熟阶段的时候，城市各阶层 的民主均可参与城市规划的立法、编制和监督。 当代公众参与规划过程的主要方式是群众访谈、问卷调查和公众听证，媒体报道、展览 会、热线咨询等；也有针对专家或政府设立的专家会议、座谈会、评审会等。这些方式为公 众如何参与城市规划提供了一个有利的基础。 2 我国城市规划中公众参与的发展特征与问题 2.1 发展特征 我国的城市规划公众参与起步比较晚，在计划经济时期，城市规划完全由政府干预，规 划的内容集中体现主政者的意志和主观性，忽视了城市规划作为城市建设和管理的手段是维 护社会公众利益的重要载体。在计划经济向市场经济转变的过程中，公众参与的内涵也发生 了变化。参与城市规划的主体开始多元化，一方面随着民主政治的扩大化和人本主义思潮的 影响下，政府开始关注公众在城市规划中的作用，并考虑他们在城市建设和发展中的切实利 益；另一方面，随着自由主义思想的复兴和公民权利意识的提升，公众自主形成了自下而上 的参与城市社会发展的决策和管理过程。随着公众参与城市规划的制度不断完善，公众参与 城市规划的程度和内容都得到了不断深化。 目前我国城市规划的公众参与主要体现在城市规划编制过程。在编制城市规划前期，规 划编制单位一般会为了城市规划内容的科学性和实操性而进行调查获取信息，主要包括走访 居民或相关部门团体、发放问卷等形式；在城市规划编制中期，主要是由人大审议、专家听 证、媒体报