城市化、土地制度与经济可持续发展-中国研究服务中心.PDF

城市化、土地制度与经济可持续发展 ——靠土地支撑的城市化还将持续下去？ 城市化与土地制度改革课题组 一、引言 一、引言 1.1 90 年代中后期以来，中国经济在工业化继续高速推进的同时，城市化的提速，成 为这一轮中国经济成长的主要力量。1998-2003 年，中国工业产值以及投资继续维持 9.83% 和 14.14%的高增长，城市化率从 1998 年的 30.42%提高到 2003 年的 40.5%。工业化和城市 化的双引擎为这一时期 GDP8-9%的高增长做出了卓越贡献。这一时期的高速城市化一方面 依托于国家大规模基础设施投资，以 2001 年为例，以电力、煤气、水、交通运输和邮电通 讯等为主的基础设施投资占到全社会固定资产投资的 23.5%，另一方面依赖于启动住房消费 信贷，以推动房产市场和土地市场的发展，为政府巨额的城市化资金解套。自 1998 年引入 住房抵押贷款以来，房地产行业迅速起飞。新开工建设项目和每平米销售价格都以每年增长 ２４％的速度飞速上升，这大概相当于 GDP 增速的三倍。2003 年年房地产的销售约占到 GDP 的 9.2％，而 1998年只有 3.9％，房地产行业占到自 1998年以来中国 GDP 增长的 1/5。 1.2 在工业化继续“高歌猛进”和城市高速扩张的同时，由此引发的相关社会问题也越 来越显化。主要表现为，（1）高速的工业化和城市的大规模扩张，使建设用地量增长加速， 由此导致农地被大面积占用。在20 世纪 90 年代的 10 年间，城乡建设用地增加 2640 万亩， 其中 81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，也就是有2138 万亩耕地被占用，引起中央 政府对粮食安全的担忧。（2 ）由于土地制度极其相关法律内生的对农民土地权益的不公平性， 在大面积集中占用土地成为势不可挡时，势必加剧征地主体政府与被征地者农民之间的矛盾 与冲突。据中国社会科学院调查，2003 年以来，农民土地权益纠纷已成为现在群体性上访 的第一位原因。（3 ）由于城市化的基础设施投资主要来源于政府对经营性用地的出让金和以 土地抵押的金融贷款，由此刺激了政府多圈占农民土地以多获取土地出让金，以及政府陷入 巨额的财政和金融风险。（4 ）2004 年初中央政府采取的以冻结土地进行宏观调控措施，尽 管将高额的固定资产投资压了下来，但由于没有解决地方经济发展中土地的供地机制，这种 行政性管制措施也使一些地方的经济发展受挫，不利于经济的正常发展。 1.3 引发以上问题的背后，实质上源自于在中国推进工业化、城市化的进程中，土地制 度安排上的滞后。本报告依托于对 Z 省 90 年代以来工业化、城市化进程中出现的土地问题 的调查。90 年代以来，Z 省的工业化进程在全国名列前茅，城市化进程也于 90 年代末期以 后提速，使其成为中国经济成长最为活跃的地区之一。本次调研的地区 S 县、J 市和 Y 市基 本上可以作为 Z 省经济高速成长的缩影。我们将使用所调查地区的资料，集中讨论以下问 题：90 年代以来工业化、城市化的特征；土地一级市场垄断为政府推进城市化和园区建设 所提供的制度保障；土地在城市化和工业化中所扮演的角色；以土地启动工业化、城市化的 机制；在城市化进程中如何保护农民的土地权利；最后是相关的政策建议。 - 1 - 二、90 年代末以来工业化、城市化的主要特征：从自动自发到政府介入 二、90 年代末以来工业化、城市化的主要特征：从自动自发到政府介入 2.1 80 年代中期至 90 年代中期，以乡镇企业为主体的农村工业化是这一时期 Z 省经济 高速增长的发动机。从 80 年代中期发轫，Z 省乡镇企业凭着比国营企业机制灵活的优势和 乡镇企业经营者特有的精明禀赋和务实态度，绕开城乡户籍制度和其他城乡二元体制对农村 劳动力转移的刚性制约，利用自有土地、房屋等生产资料和廉价的本乡本土劳动力的优势， 迅速崛起。1980-1997 年，第二产业增加值从 84 亿元增加到 2460 亿元，工业增加值占 GDP 的比重上升到48.6