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Page Page1 Page Page1 论银行“太大不能倒”原则 伏军 对外经济贸易大学 【摘要】 2008年金融危机爆发后，传统的银行业“太大不能倒”原则面临越来越多的质疑与挑战。建立在银行系统重要性与公共性基础之上的“太大不能倒”原则有其合理性一面，但该原则的适用也带来道德风险、竞争原则的破坏、财政负担等巨大负外部性。美国《2010华尔街改革与消费者保护法案》通过建立大型银行清算程序最终放弃了“太大不能倒”原则，同时法案建立了系统风险应对机制以预防大型银行倒闭可能引发系统性风险。该立法反映出美国银行监管的价值取向由“系统风险优先”向“公共利益与系统风险并重”的转变。 【关键词】 太大不能倒；银行监管；系统性风险；公共性 一、金融危机引发的讨论2008年美国次贷危机爆发以来，随着各国政府以前所未有的力度救助危机中的大型银行，人们对银行业“太大不能倒（too big to fail）”这一传统原则的质疑与争论变得越来越激烈，大型银行能否倒闭已成为各国金融监管领域中的核心问题。{1}“太大不能倒”原则是长期以来被多数国家接受的银行业监管原则，其基本含义是：规模较大的银行倒闭容易引发银行系统风险，因此当这些银行面临财务困难时，政府应当予以救助以避免其倒闭。{2}“太大不能倒”原则有两个特点：一是该原则重在保护银行债权人（包括无担保债权人）利益不受损失，保护的重点是债权人而非银行本身；二是被救助银行需具备一定规模。这里的规模，不仅指银行资产规模，还包括银行在金融系统及经济中的地位与作用。{3}“太大不能倒”银行对金融系统安全具有重要影响，因此也常常被称为“系统重要性银行”（systemically important banks)。{4}政府对银行的救助行为同时会产生巨大的负面影响。英国金融监管局（FSA）在2009年发表的《对全球银行危机的监管回应：具有系统重要性的银行及其影响的评价》一文中指出了“太大不能倒”原则产生的三大问题：一是道德风险（moral hazard）问题。银行债权人由于预期大型银行会得到政府救助而缺少约束银行的动机，并愿意以更低利率向这些银行提供资金；二是潜在的财政成本以及银行损失的社会化所产生的不公平；三是银行母国由于救助行为可能会使他国受益而不愿意或不能实施救助。{5}由于大型银行“太大不能倒”的巨大负面影响，2008年金融危机发生后，各国政府开始努力探索新的银行监管与危机应对制度，寻求既可以让大型银行倒闭又能保障银行系统安全的机制。这些努力的共同特点之一，就是放弃银行“太大不能倒”原则在金融监管领域的适用。《2010华尔街改革与消费者保护法案》是美国自1933年“经济大萧条”以来颁布的最重要的金融改革立法，其核心内容之一就是终结了“太大不能倒”原则的适用，限制了政府对大型银行的救助行为。法案建立了大型银行的有序清算机制，通过资本与金融杠杆要求抑制了银行片面追求规模，变革了美联储维护金融系统稳定的方式，建立了严格的保护经济、消费者、投资者与金融业务的监管标准与机制。法案放弃“太大不能倒”原则的目的，在于让银行自行承担经营失败的成本与风险，保证美国纳税人利益不再被迫用来拯救那些大型银行。{6}美国的这次新立法虽然在法律层面上终结了银行“太大不能倒”原则的适用，但是关于大型银行能否倒闭的争议并未结束，美国新法案制订过程中出现的分歧表明，人们对这一问题的看法远未达成共识。{7}因此，如何在理论上看待银行“太大不能倒”原则、是否应当抛弃该原则、如何评价美国此次立法及其影响等问题具有重要的研究意义。二、“太大不能倒”原则的历史演进与理论基础（一）历史演进“太大不能倒”原则起源于美国。20世纪30年代经济大萧条后，美国银行监管的主要目标是防止银行失败和倒闭。{8}为了这一目的，美国创立了存款保险制度对存款人一定范围内的存款进行保护。根据《联邦存款保险法案》的规定，FDIC(联邦存款保险公司）有权对符合条件的银行采取救助措施，符合条件的银行是指濒临倒闭但其经营对社区仍非常必要的（essen-tial )银行。{9}由于美国政府对银行倒闭的谨慎态度以及存款保险制度的建立，美国30年代至80年代初期极少出现银行破产的案例，{10}这一时期美国政府对银行业实际上采取的是全面保护的立场，银行无论规模大小均可得到存款保险及政府其他方式的保护。1975年，《商业周刊》的一篇文章最早使用“太大不能倒”来描述美国政府对铁路公司、克莱斯勒公司等大型非银行企业实施的救助政策。{11} 20世纪80年代银行与储贷危机爆发后，由于数量众多的银行陷入危机，美国政府被迫选择大型银行进行救助，“太大不能倒”这一语词开始在银行领域使用。{12}1984年，当时最大的银行之一伊利诺伊大陆银行（Continenta