资讯不对称和奏摺制度之研究----清世宗朝分析.PDF

‧公共行政學報‧第二十四期 〈研究論文〉 民 96年9月 頁 1-28 國立政治大學公共行政學系 資訊不對稱與奏摺制度之研究 清世宗朝的分析 * 顧慕晴 《摘要》 資訊不對稱（ Asymmetry of Information ）是資訊經濟學（Economics of Information ）探討的主題之一。該理論認為為了使市場有效運作，須儘 可能使買、賣雙方站在一資訊公平、對稱的立足點上，交易方容易達成。 另就理性的個別買、賣雙方言之，均欲掌握愈多的資訊，才不至於在交易 之時，遭到矇騙。在我國歷代的王朝中，專制皇帝對國家的統治，必然需 要官僚 皇帝的分身。皇帝如何保證官僚，唯唯謹謹的遵守皇帝的敕 令，專心治理百姓？績效若何？中國幅員廣懋，皇帝深居九重，眾多的官 員與人民分散各處，形成「天高皇帝遠」的態勢，皇帝可說處於「資訊不 對稱」的劣勢。歷代皇帝均採取各種方法加以扭轉。奏摺制度是清朝皇帝 為了扭轉資訊不對稱的有效利器之一，其發展的最高點為清世宗在位時 期。因之，本研究遂以此時期為主要的探討範圍。本文探討的主題為：資 訊不對稱的理論，奏摺的意義、奏摺產生原因，奏摺扭轉資訊不對稱的機 制與奏摺對資訊不對稱的意義。 關鍵字[ ] ：資訊不對稱、奏摺制度、清世宗 投稿日期： 95 年 7月 11日；接受刊登日期： 96 年 6月 4日。 * 顧慕晴為國立台北大學公共行政暨政策學系教授， e-mail: muchyng@mail.ntpu.edu.tw 。 ‧1 ‧ 公共行政學報‧ 第二十四期 民 96年9月 壹、前言 在官僚體系中，公文系統具有高度的重要性，因為資訊的流通與顯示，須依賴 公文加以負載與傳達。若公文中的資訊質量兼優，則有助於執政者制定政策與管理 行政。奏摺制度為清代特有的公文系統，在時間上，幾乎貫穿整個清代，由清初康 熙朝逐漸形成，經雍正朝而興盛，至乾隆朝取代奏本，又至光緒朝取代題本，成為 正式的公文體系。在地位上，奏摺於康雍兩朝為君臣之間私人的往來信函，到乾隆 時，則具有半官方的性質，至德宗光緒二十七年（西元 1901 年）則成為朝廷的正 式公文制度。因之，就其發展過程與地位來看，奏摺可說是有清一代文書制度的最 重大變革與運作基礎，其對清代政治與行政的重要性，不言可喻。以往學界對於奏 摺制度的研究，約略可分為兩種導向，一為奏摺史料的彙整與編輯。例如，一九二 五年北平故宮博物院成立後，曾先後刊印《文獻叢編》（北平國立故宮博物院文獻 館編，1964b ）、《掌故叢編》（北平國立故宮博物院文獻館編，1964a）、《史料 旬刊》（北平國立故宮博物院文獻館編，1963 ）等書；台北故宮博物院曾編纂《宮 中檔康熙朝奏摺》（國立故宮博物院，1976 ）、《宮中檔雍正朝奏摺》（國立故宮 博物院，1980 ）、《宮中檔乾隆朝奏摺》（國立故宮博物院，1982 ）、《宮中檔光 緒朝奏摺》（國立故宮博物院，1973 ）；大陸中國第一歷史檔案館亦曾編纂《康熙 朝漢文硃批奏摺彙編》（中國第一歷史檔案館，1984 ）、《雍正朝漢文硃批奏摺彙 編》（中國第一歷史檔案館，1991 ）等。二為專論式的學術研究。其中與本論文主 題有關者，主要有黃培所寫之〈雍正時代的密奏制度清世宗治術的一端〉 （1962 ）；吳秀良（Silas, H. L. Wu ）所著之《通訊與中國皇家統治：宮廷編年史 制度之發展》（Communication and Imperial Control in China: Evolution of the Palace Memorial System 1693--1735 ）（Wu, 1970 ）；陳捷先之〈雍正硃批諭旨控制臣 僚的一種工具〉（1971 ）；莊吉發所撰《清代奏摺制度》（1979 ）；楊啟樵之《雍 正帝及其密摺制度研究》（1983 ）；與郭成康所著《十