从统治行政到管行政再到服务行政的范式变迁_0.docVIP

从统治行政到管理行政再到服务行政的范式变迁 　　 　　　　性质与职能构成考察行政管理发展变化的两个重要维度。性质是事物区别于其它事物的根本性标志，是事物的本质属性，或者说是事物的本质。任何一种事物都有它的性质，这里的事物可以是具体的事物，也可以是抽象的事物。行政作为人类一项特殊的活动，是一种时刻都存在着的、可感知的抽象物。对于行政这一抽象物来说，自然有着它独一无二的性质。作为人类社会发展的治理方式，行政来源于人类生活秩序的要求，它是按照制度化的方式和程序对社会公共事务展开的管理活动及其过程。［1］( P11)因此，行政在本质上关涉到生产关系的调整。马克思主义认为，生产力决定生产关系，有什么样的生产力就有什么样的生产关系。不同社会形态中的生产力是不同的，生产关系自然也就不一样，这决定了行政性质在不同社会中亦不相同。另一方面，职能是行政的另一个重要维度，职能是事物在发展过程中所应发挥的功能和作用，事物的性质决定事物的职能，性质的变化要求职能的变化。同理，行政的职能也要随着行政性质的变化而变化。不同社会中，行政性质和职能是不一样的。根据性质与职能的不同组合，行政在农业社会、工业社会和后工业社会依次呈现出统治本位、管理本位和服务本位三种不同的主题，行政模式相应地发生了从统治行政到管理行政再到服务行政的范式变迁。 　　一 　　经历了原始初民社会进入农业社会后，人类首先经历的行政模式是统治行政。在统治行政中，行政的主题定位于统治本位。行政的性质在于，它是一种附属于阶级统治、为统治阶级服务的社会治理活动。行政的职能是千方百计地去维护统治者的利益、保持统治秩序的稳定。统治行政以统治者的统治意志为中心，它的一切活动都是为了压制广大民众、确保民众对统治者无条件的服从，从而维护少数人的特殊利益。如张康之所言，“统治行政以统治意志为中心，一切行政行为及其制度安排都是从属于贯彻统治意志的要求。因而，统治行政是一种强制性的行政，统治者总是把强制性的压迫施加于被统治者。至于被统治者的愿望和利益要求得以实现，也是从属于维护统治的目的的。”［2］农业社会中没有私人领域和公共领域的区分，政治和行政完全是一体的。在这种同质性极强的社会中，社会治理活动以统治为主导，行政沦为统治的奴仆，毫无自主性可言。统治行政中的民众与统治者之间是一种人身依附关系，正所谓“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。民众的一切活动都受到统治者的钳制、听从统治者的安排。当然，在这种行政模式中，统治者也会适当满足一下民众的利益需求，但这也是出于维护统治稳定和自身利益的需求。一旦民众利益和统治者个人利益发生冲突，那么民众的利益就会受到行政活动不加掩饰的压制。韦伯认为，统治行政下，子民的存在乃是为了满足统治者的需求，由此更进一步认为子民的经济活动之配合赋役制的义务，乃其存在的理由。［3］( P120)总之，统治行政中行政活动的展开，仅仅是为了贯彻统治者的意志、保持统治秩序的稳定，从而维护少数人不正当的利益。统治行政几乎不会优先考虑广大民众的利益，正如亨廷顿所说，“在普力夺的一切阶段里，各种社会势力直接相互作用，很少或压根就不将他们的私人利益和公共利益联系起来。”［4］( P164)统治行政在农业社会的出现和延续有一定的必然性。农业社会由于生产力水平低下，人们在自然灾害面前往往无能为力，而且还经常面临着外敌入侵的威胁，所以，秩序成为了农业社会中人们求得自保的最大渴望。 　　为维持一个安定的生活秩序，客观上就需要一种强制性的力量把人们集结起来，以应对各种风险和挑战。统治行政就是适应这样一种需求而出现的行政模式，正如基佐所说，“众雄逐鹿，风云莫测的时代，或者出于无知、残忍、腐败，一些人私欲横流，社会沦为个人意志角逐的战场而不能自拔，因为社会缺乏一个自由结合而成的广泛的共同意志，这时候，人们会热烈希望出现一个平息天下的君王。任何一种具有绝对统治特征之一的制度在这时出现，向社会提出安邦定国之计，社会就会群起支持，热诚拥护，就像逃亡者奔赴教堂需求避难一样。”［5］( P152 － P153)统治者通过统治行政的方式把人们牢牢控制和组织起来，一方面应对未知的生存威胁; 另一方面压制民众的反抗，以此维护自身的利益。从秩序维护的角度看，统治行政在农业社会之所以能长期存在和延续下去，原因在于“统治行政为农业社会确定了一种社会秩序。以王权为中心的权力统治为农业社会带来了持久的稳定”［6］。 　　统治行政进行社会治理活动所运用的主要手段是权力。马克思主义认为，“每种生产关系都产生出它所特有的法的关系、统治形式等等。”［7］( P6)农业社会中的社会结构是一种等级结构，人们之间呈现出的是一种等级关系，这种等级关系决定了统治行政要以权力控制和治理社会。因为在等级秩序中，不存在对所有人都平等视之的法律，也没有所有社会成员都能普