公有制企业改革中控制权的分配.pdf

公有制企业改革中控制权的分配--河南注油器厂产权制度改革案例研究 公有制企业改革中控制权的分配 －－河南注油器厂产权制度改革案例研究 一、问题：公有制企业能否实现政企分离？ 传统公有制企业的各种弊端几乎都可以归结到体制原因，传统计划经 济体制一个基本特征是政企合一，而其根源则在于政府是企业的所有 者。公有制企业虽然在名义上是属于一定范围内的全体劳动者共同所 有，但是由于存在着经济决策的交易费用，一个涉及较大范围的公有 制经济的所有权，只能通过某个代理者的执行来实现。在我国，公有 制经济的代理人是国家。国家职能的具体执行者中央以及各级地方政 府，作为公有制经济及其各个单位的实际控制者，成了公有制企业事 实上的所有者。不仅国有企业分别属于中央或者某个地方政府，就是 集体企业，实际上也是分别归属于市、县、区、街和农村乡镇等基层 政府或村级行政组织。即使那些不是由基层政府创办的，最初曾具有 劳动者合作性质的集体企业，在其发展过程中，由于国家政策和国有 银行的贷款起了很大的、甚至是关键性的作用，其所有制性质也都逐 渐发生了变化，和基层政府的关系变得难解难分。作为公有制企业的 所有者，政府直接经营和管理企业似乎是很自然而且理所当然的事 情；而企业完全听命于主管政府的指挥则是因为必须向企业财产的所 有者负责。 企业改革始终是我国经济体制改革的一条主线。企业改革的目的是要 使原有的传统公有制企业成为现代市场经济中独立的微观经济主体， 实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，充满经济活力，从 而能够推动我国经济持久地快速发展。要实现这一目标，一个最基本 的要求是，改变政府对企业生产经营活动的直接行政干预和企业对政 府的依附状态，实现政企分离。关于这一点，人们早已达成共识。因 此，企业改革的要害问题，并不是要不要或者应不应该实行政企分 离，而是在什么条件下和通过什么途径实现政企分离。对此，虽然存 在着不同的认识和政策主张，但是在现实中，由于受政治制度、意识 形态和既得利益以及习惯势力等诸多因素的制约，特别是我国采取的 渐进式改革道路使得各种既有因素的历史惯性延续得更久，因而在整 个改革过程中，最高决策者总是试图要保证公有制在国民经济中的主 体地位和国有经济的主导作用。一方面要实现企业的独立自主、实现 政企分离，另一方面要能够在总体上保持企业财产归属的公有制性 质，即在保证企业产权仍然公有的前提下实现政企分离，这显然是一 个矛盾。然而，我国的企业改革就是在这一对矛盾的约束下蹒跚前行 的。曾经出台过的各种改革措施，虽然在总体上是推动改革逐步深化 的，但是其中有些互相矛盾，有的则仿佛是在原地打转转，而公有制 企业的经营状况，总的来说，却在趋向恶化。企业改革的历程之所以 艰难、缓慢，其中一个根本性的原因，就是遇到了这一对矛盾实际的 约束作用。 公有制企业是否能够实现政企分离，以及如何实现政企分离，是一个 值得深入探讨的重大课题。对此，有一种持否定态度的观点。这种观 点认为，只要企业属于公有，政府就必然要干预企业，否则，作为代 理人的企业内部人就会损害政府作为所有者的利益，因此，要实现政 企分离，企业必须非公有化；只要企业公有，政企就不可能分离。公 有制和政企分离，二者必居其一。在改革实践中，自80年代起，在一 些改革进展较快、经济比较发达的地方，特别是沿海地区，就不断有 突破公有制约束的改革尝试出现。中共十五大前后，提出了从总体上 搞活国有经济和对国有企业实行 “抓大放小”、 “有进有退”的调整 战略以后，全国范围广泛出现了企业改革突破公有制框架约束的发展 势头。诚然，使企业非公有化的确是一种比较彻底并且行之有效的改 革方式，但是，我们这里所提出的问题却不会因此而被简单地取消。 因为，只要我国公有制企业还大量存在，对于这部分企业来说，能否 实现政企业分离以及如何实现政企分离的问题就依然存在。退一步 说，即使中国的改革已经超越了必须以公有制为主体的阶段，作为渐 进式改革发展的历程，这个阶段所发生的这一事实本身，仍然具有进 行理论研究的重要价值。 二、转变为消极的所有者：政府退出企业的一条途径 在公有制经济中，政府之所以要干预或参与企业，根本的原因是为了 保证其所有权能够不受侵犯地顺利实现。因此，实现政企分离的关 键，是要设计一种新的产权制度安排，使政府的所有权在其不参与和 干预的条件下，也能够有效地实现。 我们根据经济主体是否直接参与企业经营并取得控制权，把参与一个 企业的财产所有权分成两类，即积极的所有权和消极的所有权。所谓 积极的所有权，是指含有企业控制权的所有权；而消极的所有权，是 指仅有收益权而