转轨时期我国财风险成因及控制研究.doc

转轨时期我国财政风险成因及控制研究 　　一、研究财政风险及其控制的重要意义 　　简单来讲，财政是政府为实现一定目的而进行的理财行为，主要形式是获取财政收入和确定财政开支。财政风险是指政府收入和支出的一个或者两个方面发生超出预期的变化，从而引起政府出现支出的困难，甚至发生支付危机。21世纪90年代以来，财政赤字率和债务率过高成为一些新兴国家发生金融危机的一个重要原因。为应对2008年的国际金融危机，各国均在采取积极财政政策和货币政策试图阻止经济大萧条的发生，这些政策措施的实施进一步增加了政府赤字率和债务率。在这样的背景下，研究财政风险具有重要的现实和理论意义。 　　1.全面分析我国财政风险成因，是防范和化解财政风险的前提。长期以来，对于我国财政风险到底有多大存在较大的争议。对财政风险的不同判断，会对国家中长期经济社会发展政策的制定产生不同的影响。世界银行的一份研究报告曾经指出，“之所以缺乏证据来说明货币危机与预算赤字之间的关系，是由于官方公布的预算赤字不能准确地反映一国的实际财政状况”。① 　　2.我国国民经济潜在增长速度会有所下降，财政收入增长的不确定性因素增加。一些专家预测，中国经济将进入中等增长周期，未来很难持续保持两位数的增长。政府收入增长速度必将放缓。如果我们继续习惯于以经济、财政收入的高增长来规划未来的财政支出，特别是来实现一些政府官员不必要的雄心壮志，比如为政绩、形象而大兴土木修建的一些工程，那么财政风险会快速增加。 　　3.我国将进入老龄化社会，财政支出呈现刚性增长。有研究指出，从现在到2020年，我国人口老龄化进程将明显加快，年均增长速度将达到%，大大超过总人口年均%的增长速度。2009年中国政府宣布新医改方案，方案明确2009-2010年投入8500亿元用于医疗改革。从中可见，由于历史欠账过多、制度设计不科学等多方面的原因，建设与社会主义和谐社会目标相适应的人人享有的养老医疗体系需要非常巨大的财政投入。 　　4.应对国际金融危机，扩张性财政风险不可忽视。实施扩张性财政政策，赤字扩大和债务增加，是引发财政风险的重要原因。为应对2008年开始的国际金融危机，与其他国家相比，我国政策重点放在加大政府直接投入，中央政府宣布两年4万亿元投资计划，地方政府投资计划更是高达18万亿元。在目前的情况下，政府开支快速增加，收入减少，尽管政府可以通过发行债券等方式筹集资金，但从长期看，扩张性财政风险会不断累积，财政风险控制更加值得关注。 　　5.我国财政预算制度不完善，财政风险控制机制不健全。如果财政风险得不到有效防范和化解，就会演变为财政危机。在西方发达工业化国家，政府收入和支出行为比较规范、透明，预算制度相对完善。与这些国家相比，中国正处于转轨时期，财政不统一、不完整明显，预算外收入支出占比高；预算制度不完善，预算的制定、执行、绩效评价、监督等方面均有很多需改进之处，隐性债务、或有债务规模巨大，财政面临较大的制度不健全的风险。　 　　为此，全面认识我国转轨时期政府收入支出的总量和结构，对财政风险的形成机制进行深入探讨，并作出合理化的解释，梳理出形成财政风险的主要因素，从制度层面提出防范和控制财政风险的政策建议。这对丰富财政风险理论分析框架、完善转轨时期财政预算体制、推动经济社会体制改革、促进经济平稳健康发展等方面均具有重要意义。 　　二、文献综述与本文的研究思路 　　在西方发达国家，政府收入和支出行为比较规范、透明，预算制度相对完善，预算内收入在政府收入占比为80%～90%，约束制衡机制健全，主要用赤字率和负债率等指标来衡量财政风险，主要措施是控制债务规模。总体上比较简单。20世纪第二次世界大战后，大量新兴国家独立和产生，其中部分国家把借外债和发行公债作为刺激经济增长的手段，过多的债务导致了金融危机和财政危机的发生。世界银行、国际货币基金组织等经济学家开始重视新兴国家和转轨国家财政风险的研究。这些研究开始重视这些国家不同于成熟市场经济国家的财政风险因素，比如隐性债务、或有债务。其中，最具有代表性的理论是世界银行高级经济学家白海娜1998年提出的政府或有债务分析框架，它引发大量后续研究。从作者目前收集的资料看，国外学者对财政风险成因的研究主要集中在财政政策、或有债务、政府投资、政治制度、预算制度、收入分配制度等方面对财政风险的影响。国内研究重点也主要集中在财政风险含义、形成原因、预警体系、防范对策等几个方面。 　　本文对“转轨时期”并不做严格的限制，泛指改革开放以来时期，在财政上其鲜明的特点是：（1）政府收入来源不规范、持续性差；（2）政府支出缺位和越位严重；（3）政府收入和支出结构不合理，效率不高；（4）政府财政责任范围不断扩大，政府收入和支出矛盾会越来越突出，财政风险会越来越大，防范和化解财政风险任务越艰巨。