风景名胜区开发经营问题的探讨.doc

风景名胜区开发经营问题的探讨 　　随着改造的不断深刻，景致名胜区传统管理体制和经营模式也产生了很大变更，投资多元化(独资、外资、合资、贷款、债券等多种方法投资),经营多样化(委托经营、承包经营、合作经营、上市经营等多种情势经营)管理庞杂化,(地区交叉、职能交叉)的趋势愈加显明。从正面看，这些变更对于深化体制改造、减轻政府财政累赘、激励市场竞争有必定积极作用。从负面看，由于法律滞后、政策滞后、行政管理手腕滞后、基本研讨滞后以及市场不规范，维护与开发抵触突出、好处分配不合理、垄断经营、政府管理职能弱化等诸多问题，也并没有得到很好解决。如何在不伤害国度好处和不损坏国度资源的前提下，积极地施展市场的作用，有效、健康地推进景致名胜区管理体制和经营模式的改造，必需树立规范制度，同时也须要以客观的态度重新认识景致名胜区的性质，当务之急是要研讨探讨关于景致名胜区开发经营的政策界线。 景致名胜区性质的庞杂性 　　1.1 景致名胜区概念 　　是指具有欣赏、文化或科学价值，自然景物、人文景观比拟集中，环境精美，具有必定的范围和范畴，可供人们游览、休息或进行科学、文化运动的地域(摘自《景致名胜区管理暂行条例》)。由此可见，景致名胜区的定义和特点是比拟明白的。与自然维护区相比，景致名胜区具有“游览、休息或进行文化运动”的功效；与森林公园相比，性质比拟接近，但景致名胜区更具有法律根据，制度树立得更早更规范，审批级别更高，审批机关是国务院；与旅游度假区相比，尽管都具有游览的功效，但在其他功效和管理上的请求差距较大，景致名胜区则强调“严厉维护”，对旅游设施，甚至游客要有很大的限制，国办发[1995]23号文已作出“不准在景致名胜区景区内设立各类开发区、度假区”的规定。然而从地区上看，景致名胜区与上述相干范畴又有很多的交叉，如与自然维护区交叉18处，与旅游度假区交叉7处，因此给“统一管理”带来很多艰苦。 　　1.2 景致名胜资源 　　是指具有欣赏、文化或科学价值的山河、湖海、地貌、森林、动植物、化石、特别地质、天文景象等自然景物和文物古迹、革命纪念地、历史遗址、园林、建筑、工程设施等人文景物和它们所处环境以及风土人情等(摘自《景致名胜区管理暂行条例实行措施》)。森林(资源)包含防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用处林五类(摘自《森林法》)。矿产资源是指由地质作用形成的，具有应用价值，呈固态、液态、气态的自然资源(摘自《矿产资源法实行细则》)。水资源是指地表水和地下水(摘自《水法》)。与其他资源雷同，景致名胜资源也属国度所有或全民所有。与其他资源不同，景致名胜资源有以下几个特色：一是除其本身实物价值之外，还有生态价值、服务价值、存在价值(如世界遗产的奇特征)；二是不能以经济学方式对其综合价值进行量化评估；三是应用方法是应用其生态价值、服务价值和存在价值，如科研、科普、文化、教导、艺术创作、旅游和增进经济发展等多方面的作用。因此《条例》作出了不得砍伐林木，捕杀野活泼物，随便围、填、堵、塞河流湖泊，开山取石，挖沙取土等经营运动。《国务院办公厅关于增强景致名胜区维护管理工作的通知》[国办发(1995)23号]进又一步作出了“各地域、各部门不得以任何名义和方法出让或变相出让景致名胜资源及其景区土地”的规定。应当说，与其他国有资源相比，景致名胜资源更强调维护，维护是第一位的，开发应用是第二位的，而且应用方法是间接的。 　　1.3 景致名胜区土地 　　一般是指景致名胜区内所有土地，尚无法律上的说明。依照《土地法》的土地用处分类，景致名胜区土地应属建设用地中的旅游用地，但从实际情形看，景致名胜区土地也包括了农用地、未应用地和其他建设用地，因此景致名胜区土地与景致名胜资源在用处上不存在完整对应关系，地区上形成多个应用者，包含政府、部门、集体、个人对景致名胜区土地进行应用的状态。由于景致名胜区土地在《土地法》中没有明白的定位，建设用地和农用地的出让、租赁、承包、转让以及计划、建设项目标审批对景致名胜区土地的维护都有很大的冲击。为有效维护和管理好景致名胜区土地，又不有悖于《土地法》的规定，必需解决好国有土地有偿应用、耕地维护、集体用地及个人宅基地的审批等问题，解决这些问题，通过部门立法将景致名胜区土地列入《划归用地项目目录》。同时依据国度有关规定，依照计划做好退耕还林、居民搬迁等工作，逐步规范景致名胜区土地管理。 　　1.4 景致名胜区权益 　　一般包含所有权、处理权、经营权、收益权、监视管理权。在景致名胜区传统管理体制情形下，这些权益是统一的，都由政府直接控制。随着我国经济体制的改造，这些权益是否可以分割，目前仍有很大争辩。支撑的观点以为，景致名胜区与城市基本(如途径、桥梁、水厂等)及国有企业没有什么不同，权益分割不仅理论上可行，实践上也可以操作，实际上，一些景致名胜区已进行了