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中国民航法规体系发展60年 摘 要：本文以中国民航法规6 0年来的改善和发展为主线，阐述我国民航法律法规从无到有，从有到逐步健全的大致历程。 关键词：民用航空法规基础薄弱 系统化 与时俱进 新中国成立以来，民航法规体系逐步完善，特别是是改革开 放以来，民航法规体系建设得到了长足的发展。 1. 根据法律的效力等级 从纵向层次上对民航法规体系可分为法律、行政法规、民航 部门规章及国际条约。法律是由全国人大及其常委会制定的规定, 其效力高于其它法规和规章。冃前我国民航最主要的法律是1996 年施行的《民用航空法》，它规定了我国民用航空的基本法律制 度，是制定其他民航法规规章的基本依据。行政法规和行政法规 性文件是指国务院根据宪法和法律制立或批准的规范民用航空活 动的规定，现行有效的民航行政法规和行政法规性文件共有27I 个，比如：《飞行基本规则》、《民用航空器适航管理条例》、 《民用航空安全保卫条例》等。民航部门规章是指国务院民用航 空主管部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部 门的权限范围内制定发布的规定。它在民航法规体系中内容最广、 数量最多，现行有效的共有门8部，涉及民用航空活动的方方面 面，是民航主管部门实施行业管理的重要依据。国际条约尽管并 非国内法，但我国缔结或者参加的民航国际条约对于我国的民用 航空活动仍有约束力，其效力甚至还要高于法律，如《国际民用 二、 根据规范事项内容 从横向类别来看，可将民航法规体系分为行政程序规则，航 空器，航空人员，空域、导航设施、空中交通规则和一般运行规 则，民用航空企业合格审定及运输，学校、非航空人员及其他单 位的合格审定及运行，民用机场建设和管理，委任代表规则，航 空保险，综合调控规则，航空基金，航空运输规则，航空保安， 科技和计量标准，航空器搜寻援救和事故调查等十五类。 三、 从时间顺序 改革开放前，受限于国民经济整体落后的现实情况，民用航 空基础薄弱，发展缓慢，国家出台的法律法规极少。1980年2月 1 2 H,邓小平对当时的中国民用航空局负责人说：“民航局由国 务院直接领导，这是一个重大的改革。民航一定要企业化，这个 方针已经定了。” 1980年国务院、中央军委发布了《关于民航管 理体制若干问题的决定》,规定自1980年3月1 5 F!起，民航局 不再由空军代管，归属国务院；民航局是国家民航事业的行政机 构，统一管理全国民航的机构、人员和业务，逐步实现企业化的 管理。这就是民航史上著名的“军转民”，为民航的发展奠定了坚 实基础。民航的法规体系也开始逐渐发展完善，在随后的几年内 出台了一系列有关安全的行政法规。 1987年开始，民航总局按照政金分开、航空公司与机场分 设的原则，在原民航成都管理局进行了以管理局、航空公司、机 场三者分立为主要内容的改革试点。管理体制上的转变要求相应 法律法规相应配套跟进。80年代末90年代初，民航加强了对适 航标准的规范，如《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》 等，对规范航空公司、机场的运营起到重要作用。 进入九十年代以来，民航法规开始走向系统化，1996年3月 1日颁布实施的《中华人民共和国民用航空法》对民用航空器国 籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理、航空人员、民用机 场、空中航行、公共航空运输企业、公共航空运输、通用航空、 搜寻援救利事故调查、对地面第三人损害的赔偿责任、对外国民 用航空器的特别规定、涉外关系的法律适用、法律责任等民航涉 及的各方面问题都做了规定。《中华人民共和国民用航空法》作 为民航系统的，为维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民 用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方 的合法权益，促进民用航空事业的发展，提供了重要的依据。I 此后，体系建设蓬勃发展，一方面通过规范计量标准，进一 步提高飞行安全，另一方面不断鼓励科技创新，加速民航信息化 建设。此外，随着环境的变化，民航局1997年1月出台了《关 于修订和废止部分民用航空规章的决定》，对部分不适应民航发 展的规章条款-了以修订或废除，使民航法规体系与时俱进，为民 航的发展保驾护航。 进入21世纪以来，民航规章无论从数量，还是涉及范围，都 相对之前有了较大发展。其中仅2005 -年，颁布实施行民航规 章就相当于90年代10年间80%的量。内容涉及方方面面，从飞 行安全管理到服务质量监督，从政府行业管理到企业依法经营， 从保证企业合法权益到维护旅客货主利益，把这些关系都纳入法 制的轨道，逐渐建立起一套完整的民航法规体系，用法律法规引 导、推进和保障民航的改革和发展。 纵观民航法规体系发展，民航法规体系始终坚持以保障安全 为中心。民航法规体系建设过程中，将安全保障的法律法规作为 体系建设的中心，无论是哪一个效力等级的规范性文件，就其数 量