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十三五时期城镇职工基本养老保险开展困境与对策 一、引言 1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在我国全面建立“统账结合”的养老保险制度模式。“统帐结合”的城镇职工养老保险制度从建立到“十二五”期间发展迅速，取得了重要成就，主要表现在以下三个方面： 第一，制度覆盖率不断扩大。基本养老保险参保人数从2001年的1.42亿人增加到2014年的8.42亿人，增加了7亿人增长了将近6倍。基本养老保险覆盖率从1997年的41.7%上升高2014年的64.9%。第二，制度收支情况改善，基金储备规模稳定增长。2014年城镇职工养老保险基金收入突破2.5万亿元，基金支出2.17亿元，当年基金结余3555亿元，累计结余为3.18万亿元，较2010年翻了一番，但是在“十二五”时期基金规模增长的速度开始下降，并且支出增长的速度超过了基金收入的速度。第三，农民工和非正规就业开始纳入城镇职工养老保险且规模在扩大。农民工是城镇劳动力市场的重要主体，也是新增劳动力的重要组成部分，农民工参加城镇职工养老保险的数量从2005年的1000万人增加到了2010年的3000万人。国家统计局农民工监测调查的参保率为15.7%，距离2020年的全覆盖的目标还有很长的路要走。 中国城镇职工基本养老保险虽然取得可喜成就，但同时也应该看到，城镇职工养老保险制度在新时期面临的新挑战。中国正在经历人口结构转变与经济发展阶段转变的双重考验，人口老龄化进程加快，人口抚养比发生逆转并快速提高，持续两位数的高速经济增长率的时代已经结束，经济增长放缓和结构调整成为发展的新常态。本文分析了城镇职工基本养老保险制度在“十三五”时期面临的挑战，并据此提出城镇职工养老保险的改革方向和对策建议，旨在保证养老保险体系更加公平、更有效率、更可持续的发展。 二、“十三五”时期城镇职工基本养老保险制度开展困境与挑战 （一）养老保险基金收支压力增大，个人账户空帐问题有待做实 “十三五”时期城镇职工养老保险基金收不抵支现象初露端倪。养老保险基金收入增长明显放缓而基金支出呈现快速上涨趋势，基金收支平衡将会恶化。2011年，养老保险基金当期结余4129.8亿元，结余率24.4%为近几年的最高水平，随后基金支出增速快于收入，致使当期基金结余呈现下降趋势，收支平衡状态开始发生逆转。蔡?P、张车伟（2015）研究表示，按照“十二五”时期的变动趋势，到2019年基金收支平衡的状态会被打破，当期结余下降到-618亿元，当期结余率为-1.5%。 个人账户“空帐”问题有待解决。在“统账结合”的养老保险模式中，个人账户由职工个人缴纳工资的8%，社会统筹账户由职工所在企业缴纳工资的20%，这样个人账户缴费大约占到基金总收入的28.6%。按照2014年的城镇职工养老保险收支水平测算，在全国基金收入25309.7亿元中有7238.8亿元归属于个人账户。截至2012年，我国城镇职工基本养老保险个人账户累计接近3万亿元，但真正做实的个人账户额度只有4000多亿，个人账户被用空了近2.6万亿元。个人账户类似于积累制，个人账户中的资金权属归于个人，政府部门可以监管，但是不能随意动用去给退休者发放养老金。基金平衡不仅仅简单是资金的问题，其中还涉及到基金权利归属的问题，但是基金权利的归属并没有明确的规定，现在看到的基金当期有所结余，实际上是动用了个人账户的资金从而造成了个人账户的“空帐”现象，我国基金权利归属未明确确定，造成了个人账户的“空帐”问题。 可以预见，“十三五”期间城镇职工基本养老保险制度收支状况会发生逆转，养老保险制度的可持续性受到威胁，养老保险体系不得不靠累计结余支撑下去。 （二）养老保险制度负担比持续上升 人口老龄化是21世纪绝大多数国家共同面临的问题，它是社会发展进步的结果，同时它也对社会发展提出了新的要求和挑战。中国在2000年第五次人口普查时就进入了老龄化社会，在2010年第六次人口普查中，人口老龄化程度进一步加深，60岁以上老龄人口占比达到了13.36%，比2000年增加了2.87个百分点；65岁以上老年人口的比重达到了8.87%，比第五次人口普查上升了1.91个百分点。人口老龄化的背景下，养老保险制度的负担比会有持续上升的压力，这主要是因为首先是人口出生率的下降减少了参保缴费者的数量从而削减了制度的收入；其次是退休人数或制度赡养率上升。人口年龄结构的老化，老年人口占比的提高使得领取养老金的老年人口数量增加；第三是人口平均预期寿命的延长导致了个人领取养老金时间的增加而提高了养老金的支出。 根据我国法定的退休政策，男性职工退休年龄为60岁，女性为50岁退休，女性干部退休年龄为55岁，同时规定从事国家认定的特殊工种的劳动者可以在原有退休年龄的基础上提前5年退休，男性最早可以在55岁退休，女性最早可