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专题二 项目制：一个“控制权”理论视角 2015/02 开 放 时 代 项目制：一个“控制权”理论视角* ■周雪光 ［内容提要］项目制作为一种自上而下资源配置形式自20世纪90年代中期分税制以来 日渐凸显，并溢出财政领域成为国家治理和贯彻政策任务的一个重要机制。本文有三 个目标：一是通过项目制研究文献的梳理和述评，提炼项目制要素特点产生的不同组织 形态；二是在这一基础上，从“控制权”理论视角提出一个分析框架，用以分析解读项目 制的不同权威类型、条件和博弈过程；三是从权威体制与有效治理的基本矛盾着眼，讨 论项目制在国家治理中的意义。 ［关键词］项目制 控制权 国家治理 自20世纪90年代中期以来，随着分税制向上聚集财政资源的趋势（周飞舟，2006）， 项目制形式脱颖而出，成为自上而下资金配置的一个重要渠道和机制，其规模与影响日 渐凸显，正在重新塑造中央与地方的关系。项目制还溢出财政领域，成为其他许多领域 中自上而下推动任务部署的一个重要形式（折晓叶、陈婴婴，2011）。项目制作为一种新 型的治理模式，一方面影响和塑造了稳定的制度安排，另一方面诱发了各层次上相应的 政府行为，成为认识国家治理的运作过程和政府行为的一个新的维度（渠敬东，2012）。 本文在已有文献基础上，着眼于项目制的实际运行过程和机制，从组织学角度提出 一个理论分析框架。本文有三个目标：第一，通过项目制研究文献的梳理和述评，提炼 项目制下的不同组织形态及其相应的研究问题；第二，针对项目制的形式与特点，从“控 周雪光：美国斯坦福大学社会学系、上海高校社会学E-研究院 （ZhouXueguang，Department ofSociology，StanfordUniversity；SociologyDivision，E-InstituteofShanghaiUniversity） *本文得益于许多学友特别是陈家建、渠敬东、折晓叶、周飞舟的研究工作。在他们的项目制 文章发表前后，我有机会与他们讨论交流相关的学术问题。这些学术互动让我保持在这个 题目上的好奇和思考，由此激发了本文的写作。本文初稿得到了上述学者以及艾云、冯猛、 冯仕政、赖诗攀、刘玉照、史普原、张静等学友的批评指正，在此表示感谢。 □ 82 专题二 项目制：一个“控制权”理论视角 制权”的理论视角（周雪光、练宏，2012），以不同维度的控制权在委托方—承包方间的配 置组合为线索，提出一个分析框架，用以分析解读项目制的不同形式、条件和博弈过程； 第三，从组织学角度审视项目制在国家治理中的位置和意义。 一、项目制与国家治理：研究问题 在已有文献中，项目制是指政府运作的一种特定形式，即在财政体制的常规分配渠 道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安 排。项目制作为一种特定的资源分配形式在各个领域早已存在；但近年来这一形式在 国家资源配置中权重日渐，有着突出地位和巨大影响力。周飞舟（2012）对财政体制的 项目制类别和演变趋势做了系统的梳理和呈现。项目制形式下的资金分配主要体现在 专项转移支付，特别是其中的专项资金，包括财政专项拨款、中央各部门下拨的专项资 金和其他有着预算分配权的部门（如发改委）的专项资金。“所谓‘专项化’，是指政府间 的分配资金越来越依靠‘专项’或‘项目’的方式进行。政府间的转