论反垄断法承诺制度运行中三方利益的冲突.pdfVIP

论反垄断法承诺制度运行中三方利益的冲突 ——从中国电信、中国联通垄断案谈起 孙 晋 —————————————————————————————————— 内容提要：经营者承诺制度主要处理反垄断执法机关与被调查的经营者之间的特定关系以及化 解执法僵局。因以竞争者、消费者、利害关系人为代表的公共利益方在执法和解中有自身独特 的利益诉求与特征，故应将其独设为承诺制度的相关第三方。在承诺制度实施的具体实践中， 反垄断执法机关与被调查的经营者之间的执法和解容易忽略相关第三方的利益诉求，造成执法 机关与公共利益存在程度性割裂，形成三方利益之冲突。文章运用比较方法，开创性地从执法 机关、被调查者和相关第三方三者之间利益相互冲突的视角切入，并结合中国电信、中国联通 垄断案情，厘清三者之间存在的利益冲突，以期更深入地解读承诺制度的运作机理,为立法上进 一步完善该项制度和在执法实践中更准确地实施该项制度提供理论指引。 关键词：承诺制度 相关第三方 公共利益 电信和联通垄断案 —————————————————————————————————— 引 2010年下半年，国家发改委接到部分宽带运营企业对于中国电信公司和中国联 通公司（以下简称 “中国电信”和 “中国联 ”）关于“断网事件”的大量举报， 而 “断网事件”缘于中国电信当时在内部下发的一份文件，具体内容是清理各省分 公司的高带宽和专线接入，只保留骨干核心正常互联互通点，其他的运营商和互联 [1] [2] 单位的 “穿透流量” 接入都将被清理。 2011 年 4 月下旬，发改委价格监督检 查与反垄断局接到举报后，就对于中国电信、中国联通在宽带接入及网间结算领域 是否利用自身具有的市场支配地位阻碍影响其他经营者进入市场等行为发布通知， [3] [4] 并进行了后续的调查。 2011年11月9 日,此次执法调查被中央电视台曝光 后， 1 [ ] 穿透流量 （亦称流量穿透），是指中国电信在出售宽带流量之后，作为购买方的一些企业将其转售给弱势运 营商，如广电、铁通等，以获得利差。然而即便如此，中国电信的结算标准也大大超过这些运营商通过此种变 通方式获得的接入价格。之所以会产生这种情形，源于工信部的规定：网络运营商的用户只要上网产生网间流 量，都要向中国电信和中国联通进行单向结算。这种明显偏向性的标准，是推动流量穿透的 “元凶”。 [2] 于华鹏、沈建缘、张向东：《电信业风起反垄断》，资料来源于：/2011/1112/215612 .shtml，2014年10月18日访问。 [3] 可心：《联通电信公告：依法开展宽带业务配合调查》，资料来源于：/internet/ 5 [ ] 引起媒体和社会广泛关注 ，面对公众的质疑和执法机关的压力，2011年 12月2 日中国电信和中国联通分别通过官网发出消息，显示其已经向国家发改委申请中止 反垄断调查，并同时作出了以 “提升网速、降低宽带资费”为内容的整改承诺。与 此同时，国家发改委也表示正在依照《反垄断法》的相关规定，对两家企业的中止 申请进行处理。据此来看，发改委似乎已经接受了中国电信、中国联通两家企业的 承诺，但是至今为止，发改委尚未发布对于两家企业中止反垄断调查的决定，执法 不了了之。 从本案的发展脉络不难看出，无论是从部分宽带运营企业的举报，还是到发改 委的执法调查，再到央视的大胆披露与工信部下属报纸的反对报道，以及社会公众 的广泛关注，乃至到最后中国电信、中国联通发表承诺整改声明和发改委执法 “玩 失踪”，整个过程都充满了相关方的冲突。 不可忽视的是，除开反垄断执法机关和被调查的中国电信、中国联通企业外， 案件中至少还包含与中国电信、中国联通存在竞争关系的部分宽带运营企业、使用 宽带的消费者乃至利害关系人的利益未在案件执法中得到体现和保护。因此本文即 以此案执法作为切入口，提出以竞争者、消费者以及利害关系人为代表的公共利益 方作为承诺制度的相关第三方，并且与以执法机关、被调查的经营者为代表的承诺 制度的固有两方进行比