府际关系视角下的政策执行-中国社会稳定研究网-南京大学.PDF

第12卷第3期 南京农业大学学报(社会科学版)2012．12(3) of Sciences 2012年7月 Journal Agricultural Nanjing Universit)(Social 【经济·管理】 府际关系视角下的政策执行 ——对N市农业补贴政策执行的实证研究 魏姝 (南京大学政府管理学院，江苏南京210093) 摘要：在“职责同构”的府际关系制度背景下，从中央到乡镇的各个层级政府，甚至包括准行政化的村委会往往 都会参与到某项政策的执行中。以N市农业补贴政策执行为例的实证研究表明，在这样一个漫长的执行链条中。 中央省市县乡各级政府承担了不同的职责，其执行过程基本是一个“信息向上、资金向下”的过程。其执行偏差主 要发生在县及其以下层级政府，这可以从“职责同构”基础上的“逐级发包制”的府际关系制度特征得到解释和理 解。中国制度背景下有三个关键变量影响了分配型政策执行偏差发生的节点，即地方政府是政策的受益者还是 受损者、政策成本承担者和政策具体实施者是否一致以及具体实施成本的大小。 关键词：政策执行；府际关系；农业补贴政策 中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1671—7465(2012)03—0084一08 在哪些政府层级?或者说不同层级政府的政策执 引 言 行阻滞和偏差有什么不同?为什么? 学者们对这一问题的研究主要是从讨论影响 “职责同构”是中国政府间关系的重要结构特 政策有效执行的因素展开的【1-33，也有一些学者从 征之一，即除国防和外交事务以外，从中央到各级 央地关系的视角剖析了中国公共政策执行过程的 地方政府在纵向间职能、职责和机构设置上的基本 特点和困境H“，然而遗憾的是，这些研究大多把 统一。在这样一种制度背景下，形成了一种富有中 地方政府看作一个整体，而对不同层级政府在政策 国特色的政策执行过程——中央政府负责制定宏 执行过程中的差异关注不够。本文在综合现有的 观的政策方针，并且把政策目标、标准“发包”给省 研究成果和总结现有研究不足的基础上，以N市 级政府，省级政府经政策细化后再把政策分解、发 农业补贴政策执行为例，通过文献研究和实证调 包给各市政府，每级政府都如此，直至最基层政府 查留，讨论不同层级地方政府在政策执行过程中所 负责具体实施，即周黎安所说的“逐级发包制”④。 扮演的角色和行为，并以此为基础找出政策执行偏 也就是说，从中央到乡镇政府的各个层级政府甚至 差和阻滞发生的主要节点，以此丰富人们对漫长而 包括准行政化的村委会往往都会参与到某项政策 复杂的中国政策执行过程的了解和认知，推进对中 的执行中。那么在这样一个漫长的政策执行过程 国式政府治理的总结和反思，并为有针对性地提出 中，不同层级政府是如何参与到政策执行中的?分 对策建议提供充裕的事实和因果基础。 别承担什么责任?政策执行阻滞或偏差主要发生 收稿日期：2012一03—02 基金项目：国家社会科学基金项目(IOBZZDl8)；国家社科基金重大项目(11ZD070) 作者简介：魏妹，女，教授，研究方向为公共政策、政府人事管理、地方治理。 ①详细分析请参见周黎安．转型中的地方治理：官员激励与治理[M]．上海：世纪出版社。上海人民出版社，2008：第三章，第七章。 ②2011年7-8月，课题组围绕农业补贴政策的执行，在J省访谈了省．市、县、乡镇四级政府相关职能部门以及村民委员会的工作 人员，并在N市L区z镇D